I OSK 1830/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1570/19 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2020 r. oddalił skargę F. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "kpa", w zw. z art. 5 i art. 7 pkt 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej: "dekret", polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, pomimo że w dacie jej wydania przysługiwał jej tytuł prawny do budynku na nieruchomości stanowiącej skomunalizowane mienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w odniesieniu do spornej nieruchomości sądy administracyjne wydały prawomocne rozstrzygnięcia, których wyniki – zgodnie z art. 170 ppsa – wiążą nie tylko strony i sądy, które je wydały, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zauważyć także należy, że pomimo iż w przywołanym przepisie wskazuje się na związanie treścią orzeczenia, to zgodnie ze stanowiskiem doktryny dla prawidłowego odczytania treści sentencji należy kierować się treścią uzasadnienia, które wskazuje motywy podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia (por. teza 3 do komentarza do art. 170 ppsa, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX on-line). Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie sposób jest pominąć ocen prawnych dokonanych przez składy orzekające w sprawach I OSK 1307/14 i I OSK 600/17. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji – co zresztą skarżąca przyznaje w złożonej skardze kasacyjnej – są nie tylko strony postępowania zwykłego, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego – tj. postępowania, którego wynikiem była decyzja, której ważność kwestionuje skarżąca – jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) – por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11. Skarżąca swój interes prawny uprawniający ją do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności oraz występowania w tym postępowaniu upatruje w odrębnym od własności nieruchomości gruntowej prawie własności budynku podlegającego decyzji komunalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca. W świetle powyższego należy wyjaśnić, że sporna nieruchomość objęta była zastosowaniem przepisów dekretu, zgodnie z którego art. 1 wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie tego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5 dekretu, w myśl którego budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Prawo odrębnej własności nieruchomości budynkowych ustanowione powyższym przepisem nie było jednakże prawem o nieograniczonym horyzoncie czasowym. Dekret przewidywał bowiem w art. 7 ust. 1, że dotychczasowi właściciele gruntu, ich następcy prawni lub osoby ich reprezentującą bądź użytkownicy gruntu mogą w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Jednocześnie w myśl art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. W rozpoznawanej sprawie poprzednik prawny skarżącej złożył wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, po upływie sześciomiesięcznego terminu na jego wniesienie. Składając wniosek, poprzednik prawny skarżącej złożył wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Zauważyć jednakże należy, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy nie miał charakteru procesowego, ale był zawitym terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1996 r., sygn. akt 19/96). Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany powyżej charakter terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie jest wynikiem zmiany interpretacji tego przepisu. Charakter ten wynika bowiem brzmienia powołanego przepisu, natomiast przeświadczenie skarżącej o przywracalności tego terminu wynika wyłącznie z faktu jego niezgodnego z prawem przywrócenia. Niezłożenie takiego wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, w terminie ustawowym skutkowało zatem wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie takiego prawa z uwagi na materialny charakter tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1355/13). Skoro zatem roszczenie o ustanowienie prawa wygasło, to brak było możliwości przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, w konsekwencji czego – zgodnie z art. 8 dekretu – wszystkie budynki, położone na gruncie, przeszły na własność gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca na dzień 27 maja 1990 r., tj. datę istotną ze względu na komunalizację mienia ogólnonarodowego (państwowego), nie miała interesu prawnego wynikającego z prawa rzeczowego do budynku znajdującego się na spornym gruncie, a zatem nie mogła być stroną postępowania komunalizacyjnego. Rację należy przyznać Sądowi Wojewódzkiemu, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] marca 1950 r. oznacza, że F. nie może powoływać się na przysługujący przez ponad 60 lat wadliwy tytuł prawny do zabudowań. W tym miejscu należy odnotować, że powyższe wywody są zgodne z ustaleniami poczynionymi przez składy orzekające w sprawach I OSK 600/17 i I OSK 1307/14, które jak wskazano na wstępie, wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Właśnie w sprawie I OSK 1307/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że adresatowi decyzji z [...] marca 1950r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał on maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Należy bowiem odróżnić ekspektatywę prawną od czysto faktycznej nadziei, czy też szansy, perspektywy nabycia prawa podmiotowego. Złożenie odpowiedniego wniosku dekretowego przez poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie stanowiło niewątpliwie przejaw jego woli nabycia określonego prawa do gruntu, było jednak tylko pierwszym, otwierającym postępowanie w sprawie, etapem. Zbadania zaś i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu. Ponadto od wydania decyzji z dnia [...] marca 1950 r. przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, skarżąca kasacyjnie ( ani jej poprzednicy prawni ) nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu rozpoznanie wniosku dekretowego, takie kroki zostały dopiero podjęte w 2011 r., a więc 60 lat po wydaniu decyzji. W konsekwencji powyższego rację należy przyznać organom orzekającym w sprawie i Sądowi I instancji, że skarżąca nie może być także stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a w szczególności nie może domagać się wszczęcia takiego postępowania. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 i art. 7 pkt 1 dekretu należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.