I SA/Sz 760/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Starym R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w Ś. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej 50 R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedziba w Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania [...] (dalej: "strona", "spółka", "skarżąca") płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2018. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego w Ś. wpłynął wniosek spółki, w którym zawnioskowała o przyznanie płatności ONW. We wniosku spółka zadeklarowała 6 działek ewidencyjnych o nr: [...] oraz [...] położone w obrębie N. [...]. W dniu [...] lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie strony, w którym wskazała, że tytuł prawny do działki nr [...] nie jest uregulowany. Sporną działkę spółka użytkuje na podstawie umowy najmu od Spółki [...], która od 2014 roku toczy spór sądowy z Agencją Nieruchomości Rolnych dalej: "ANR" (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolniczego dalej: " KOWR") o prawo dzierżawy tejże działki. W dniu [...] marca 2019 r. organ I instancji wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów wskazujących na tytułu prawny do działki ewidencyjnej nr [...] zadeklarowanej we wniosku, a znajdującej się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: "ZWRSP"). W odpowiedzi na wezwanie strona wskazała, że w 2018 r. spółka użytkowała grunt wymieniony w wezwaniu na podstawie umowy najmu z [...] Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2007 oraz że Spółka [...] toczy spór sądowy o przedłużenie umowy, który nie został jeszcze rozstrzygnięty. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji, przyznał spółce płatność ONW na rok 2018 w łącznej wysokości [...] zł od powierzchni stwierdzonej [...] ha na podstawie systemu informacji geograficznej, mając na uwadze przepisy art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013, § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz.U. poz. 364 ze zm..) dalej zwanego: "rozporządzenie ONW", § 17 ust. 1 lit. e, 18 ust. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 ze zm.) zwanego dalej: "rozporządzeniem (UE) nr 640/2014". Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał również, że na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 poz. 627), w brzmieniu obowiązującym w kampanii roku 2018, zwanej dalej "ustawą ONW", jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10- 12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego tytuł prawny. Wskazał także, że działka ewidencyjna nr [...], zadeklarowana we wniosku znajduje się w rejestrze ZWRSP, lecz wg stanu na dzień 2018-05-31 nie została na nią zawarta umowa dzierżawy. Stosownie do przepisu § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW, w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy ONW, we wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych wchodzących w skład ZWRSP, do których ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi tytuł prawny. W ocenie organu I instancji, w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, warunkiem koniecznym przyznania płatności ONW jest posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności na ten rok. Organ I instancji wskazał także, że dane przekazywane Agencji na mocy przepisów prawa, tj. zgodnie z § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (dalej: "rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r." ) należy uznać za wiarygodne i pełnowartościowe dowody w sprawie. Zawarte w nich informacje pochodzą od uprawnionego organu (art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."). W ocenie organu, skoro spółka nie była w stanie dostarczyć żadnych dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego na dzień [...] maja 2018 roku dla działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP zadeklarowanych we wniosku na rok 2018, tj. dla działki nr [...] o pow. [...] ha to działka ta podlegała wykluczeniu z płatności. Nie uznano za taki dowód przedłożonych dokumentów, w tym uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w S. I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt I [...] wydanego w sprawie powództwa [...] Sp. z o.o. w S. przeciwko ANR o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli ewentualnie o ustalenie dalszego dzierżawienia działki (do dnia [...] maja 2017 r.), a także wniosków ww. spółki o przedłużenie umowy dzierżawy. W dniu [...] maja 2019 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wykluczenia z płatności działki ewidencyjnej nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy. Strona wskazała, że na dzień 31 maja 2018 r. faktycznie użytkowała grunty wskazane we wniosku. Zdaniem strony przepisy unijne dotyczące płatności nie nakładają na beneficjenta wymogu wykazania tytułu prawnego do użytkowania działek rolnych, a wynika z nich jedynie, że rolnik powinien mieć działki w posiadaniu. Ponadto strona stwierdziła, że przedłożyła do akt sprawy dokumenty, z których wynika, że jest w trakcie trwania umowy dzierżawy, jak również w trakcie sporu sądowego z ANR, zaś Spółka [...] wielokrotnie złożyła oświadczenie o zamiarze dalszego dzierżawienia nieruchomości rolnych oraz wnosiła o przedłużenie umowy dzierżawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść § 2 i § 5 ust. 1 pkt 6 lit. 1a rozporządzenia ONW oraz art. 20 ust. 4 ustawy ONW i stwierdził, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 (pkt.12 - płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami) - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. We wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do których ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. Przekładając powyższe przepisy na niniejszą sprawę organ odwoławczy podniósł, że spółka w odwołaniu wskazała, że faktycznie użytkuje grunty, ale nie przedłożyła na wezwanie organu żadnego dokumentu, z którego można stwierdzić, że posiada do nich tytuł prawny. Następnie odwołując się do treści § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. organ odwoławczy wskazał, że z danych jakie KOWR przekazał w roku 2018 przy działce ewidencyjnej nr [...] nie widnieje zapis, aby Spółka [...] nawiązała stosunek prawny, czyli posiadała tytuł prawny do dnia 31 maja 2018 roku, a tym samym strona nie posiadała tytułu prawnego z tytułu poddzierżawy tych działek. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku przyznania płatności do działek będących w ZWRSP priorytetem jest wykazanie tytułu prawnego, nie zaś samo użytkowanie rolnicze działki. Skoro w sprawie wymagany jest tytuł prawny na 31 maja 2018 r. to nie ma znaczenia spór sądowy pomiędzy dzierżawcą a KOWR. Nawet przyjmując, że wyrok w sprawie byłby korzystny dla strony, umowa dzierżawy kończyłaby się w dniu [...] maja 2017 r., co w konsekwencji prowadziłoby do tego, że na dzień 31 maja 2018 roku dalej spółka użytkowała grunt bez tytułu prawnego. Nie ma znaczenia prawnego także składanie przez spółkę do ANR oświadczeń o przedłużeniu umowy dzierżawy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo oparł się na przepisach regulujących posiadanie tytułu prawnego do gruntów rolnych, które są własnością Skarbu Państwa, a które spółka zgłasza we wniosku o przyznanie płatności. Nie ma tu znaczenie faktyczne użytkowanie działek, ponieważ organy ARiMR zobligowane są przepisami do weryfikowania w pierwszej kolejności czy wnioskodawcy posiadają tytuł prawny do użytkowania działek będących w ZWRSP. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że skoro strona na dzień 31 maja 2018 roku nie dysponowała tytułem prawnym do spornej działki to prawidłowo jej powierzchnia została wykluczona z prawa do płatności, a płatność została prawidłowo przyznana do powierzchni [...] ([...] - [...]), zaś organ nie naruszył przepisów prawa materialnego ani proceduralnych. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję organu odwoławczego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie w jakim wyklucza z płatności działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu N. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła analogiczną argumentację, jak w odwołaniu wskazując, że przepisy prawa Unii Europejskiej nie nakładają na beneficjenta wsparcia wymogu wykazania tytułu prawnego do użytkowanych działek rolnych. Zdaniem skarżącej, z powyższych przepisów wynika, że płatności, o które wystąpiła przysługują osobie, która jest posiadaczem użytków rolnych. Przysługują zatem osobie, która znajduje się, niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, w posiadaniu tych działek rolnych, faktycznie na nich gospodaruje i prowadzi wybraną przez siebie produkcyjną działalność. Pod pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego należy rozumieć stan faktyczny, polegający na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Obowiązek wykazywania tytułu prawnego do działek rolnych, do których przyznawane są płatności, jest sprzeczny ze wskazanymi postanowieniami prawa Unii Europejskiej (tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), które mają charakter nadrzędny nad przepisami prawa państwa członkowskiego. Spółka wskazała także na podnoszone w trakcie postępowania dowody w postaci wyroku sądu Apelacyjnego z [...] maja 2017 r. sygn. akt I [...] oraz pisma w sprawie przedłużenia umowy dzierżawy z ANR, które dołączyła do skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W skardze sformułowane zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu sprzeczności prawa krajowego z przepisami unijnymi. Wskazać zatem należy, że szczegółowe warunki przyznawania pomocy w sprawie przyznania płatności ONW są określone w ww ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz rozporządzeniu ONW. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW. We wniosku skarżąca zadeklarowała działkę ewidencyjną [...] o łącznej powierzchni [...] ha znajdującą się w rejestrze ZWRSP. Powodem wykluczenia przez organy z płatności bezpośrednich działki znajdującej się w ZWRSP było przyjęcie, że spółka na dzień 31 maja 2018 r. nie posiadała tytułu prawnego do ich użytkowania, a prowadzona na niej przez stronę działalność rolnicza miała charakter użytkowania bezumownego, o czym świadczą dane przekazywane Agencji na podstawie § 3 a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. Organ nie uznał za dowód posiadania tytułu prawnego do działki dokumentów potwierdzających spór sądowy z ANR (obecnie KOWR), oświadczenia o przedłużeniu umowy dzierżawy na podstawie art. 39 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, oświadczenia o przedłużeniu umowy dzierżawy do roku 2028. W dniu składania przez stronę wniosku o płatność art.20 ust. 4 ustawy ONW stanowił, iż pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie miał przywołany przepis art. 20 ust. 4 ustawy ONW. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337) następnie zaś został zmieniony z dniem 18 stycznia 2017 r. ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 5). W ocenie Sądu przepis art. 20 ust. 4 ustawy ONW wbrew zarzutom skargi nie narusza przepisów wspólnotowych w tym zasady równego traktowania. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Wskazać zatem należy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Wyjaśniono, że zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). W ocenie składu orzekającego wprowadzenie przez ustawodawcę wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, w tym Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013. Zauważyć należy jednak, że problematyka zgodności art. 20 ust. 4 ustawy ONW z przepisami unijnymi była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd (z którym Sąd się zgadza), że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art.8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł bowiem, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wskazać zatem należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Organy Agencji zaś, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zinterpretowały art. 20 ust. 4 ustawy ONW. Stąd zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione. Przechodząc do oceny zarzutów skargi odnoszących się do nie uznania dowodów przedłożonych przez skarżącą wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w zakresie nieścisłości dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] zadeklarowanej we wniosku. Organ wskazał, że przedmiotowe działki znajdują się w rejestrze ZWRSP lecz nie został przedstawiony tytuł prawny jaki do wskazanych gruntów ma skarżąca. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy zatem tego, czy do zadeklarowanej przez skarżącą spółkę działki stanowiącej własność Skarbu Państwa przysługuje prawo do przyznania płatności na rok 2018. Jak już wcześnie wskazano, ustawa ONW w art. 20 ust. 4 wprowadza wymóg, ażeby posiadacz gruntów wchodzących w skład ZWRSP mógł uzyskać płatność, posiadania tytułu prawnego do tych gruntów, zatem nie wystarczający jest sam fakt posiadania gruntu. Zatem zdefiniowanie "posiadania" w art. 336 k.c., nie ma wpływu na fakt, iż wymagane jest posiadanie przez skarżącą tytułu prawnego do spornych gruntów, jakiego to tytułu wymagała ww. ustawa do przyznania płatności. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca wykazując swój tytuł prawny do spornej działki powołała się i przedłożyła dokumenty, z których wynika że o działkę [...] toczy się spór sądowy o przedłużenie umowy co najmniej do [...] maja 2017 r., oświadczenie [...] (od której to spółki skarżąca najmuje grunty działki [...]) o przedłużeniu umowy na podstawie art. 39 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do dnia [...] maja 2018r., oświadczenie [...] o przedłużeniu umowy dzierżawy do 2028 roku. W aktach sprawy brak jest powoływanej przez organy informacji pozyskanej od KOWR z prowadzonych przez ten organ rejestrów i ewidencji, że zadeklarowana we wniosku działka wchodzi w skład ZWRSP i do dnia 31 maja 2018 r. nie została zawarta umowa dzierżawy. Zauważyć też należy, że pomimo wygaśnięcia, jak wskazuje organ co najmniej [...] maja 2017 r. umowy dzierżawy, KOWR nie wezwał spółki do wydania tych nieruchomości gruntowych i spółka nadal je użytkuje. Istotne jest zatem ustalenie czy KOWR wyraził zgodę na przedłużenie umowy dzierżawy a jeśli tak to na jaki okres. Ustalenia te należy poczynić uwzględniając okoliczności związane z wytoczeniem powództwa [...] przeciwko ANR (obecnie KOWR) oraz to czy toczy się wciąż postępowanie przed sądem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli a w konsekwencji czy doszło do przedłużenia umowy dzierżawy działki nr [...] i na jaki okres. Nie sposób jednak takich ustaleń poczynić bez stanowiska KOWR. Nie budzi wątpliwości, że art. 77 § 1 i art. 78, a także 107 § 3 k.p.a., dotyczące obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz obowiązku należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej doznają szeregu ograniczeń w postępowaniu w sprawie płatności obszarowych. Wynika to z faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy ONW. W myśl art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy ONW w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zatem w powyższych przepisach, ustawa ONW odwraca zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w k.p.a. na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania (która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy - czego w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie uczynił. Zdaniem Sądu organ winien podjąć działanie mające na celu wyjaśnienie stanu prawnego spornych działek mając na uwadze podnoszone przez skarżącą okoliczności sprawy i przedłożone dokumenty, co pozwoliłoby na ustalenie, że spółka nie posiada lub posiada do tej działki tytuł prawny. Przekazanie inicjatywy dowodowej producentowi rolnemu nie zwalnia przecież organu z obowiązków dbania, aby płatności były przyznawane podmiotom uprawnionym i zgodnie z zasadami ich przyznawania, co nie jest przecież równoznaczne z koniecznością prowadzenia postępowania dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje, że w świetle art.27 ustawy ONW to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających spełnienie przez niego wszystkich normatywnych warunków dla przyznania płatności. Skarżący jednak na etapie postępowania już przed organem I instancji przejawił aktywność dowodową, powołując okoliczności i załączając dokumenty mające potwierdzać posiadanie tytułu prawnego. Jednakże to organ posiadał normatywny obowiązek - w sposób wyczerpujący - rozpatrzenia całego materiału dowodowego art. art.27 ust.1 pkt 2 ustawy ONW, przy jednoczesnym staniu na straży praworządności art.27 ust.1 pkt 1, w rozpoznawanej sprawie rozumianej jako przyznanie płatności rolnikowi, który rzeczywiście użytkował grunt rolniczy i posiadał tytuł prawny. Organ ma za zadanie zgromadzony materiał dowodowy wszechstronnie rozpatrzyć, a dokonana przez niego ocena nie ma naruszać reguł swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy ONW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Z konstrukcji prawnej zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że organ przy ocenie dowodów nie jest skrępowany kryteriami formalnymi, ma swobodnie ocenić wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Powinien m.in. kierować się prawidłami logiki, doświadczenia życiowego, zasadą traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych, oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy; wszechstronności oceny. Naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. wystąpi wówczas gdy organ uchybił zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, ograniczył ocenę do wybranych dowodów, z pominięciem innych, nie uwzględnił powiązań między dowodami, ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i uniemożliwił poczynienie prawidłowych, niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych czyniąc ocenę dowolną. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ w żaden sposób stanowiska skarżącej nie zakwestionował, powołał się w decyzji na informację KOWR, której brak jest w aktach administracyjnych. W tym stanie rzeczy nie sposób przyznać racji organom, że na obecnym etapie postępowania spółka nie dysponowała tytułem prawnym na dzień 31 maja 2018 r. do wskazanej wyżej działki gruntu rolnego. W ocenie Sądu, słusznie organy, z jednej strony nie kwestionując faktu, że spółka na dzień 31 maja 2018 r. była posiadaczem działek deklarowanych do płatności, z drugiej jednakże strony przyjęły, że w świetle przepisów prawa (art. 20 ust. 4 ustawy ONW) celem uzyskania płatności do zgłaszanej działki będącej w ZWRSP nie wystarczy być ich posiadaczem, lecz należy mieć również do nich tytuł prawny, jednakże takiej oceny braku tytułu prawnego do spornej działki na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dowodów nie sposób zaakceptować. Nie budzi wątpliwości zdaniem sądu brzmienie obowiązujących przepisów prawa, które uniemożliwiają przyznanie płatności bezpośrednich, gdyż w roku 2018 należało nie tylko być posiadaczem deklarowanych działek ale też - w przypadku deklarowania działek z ZWRSP - mieć do nich tytuł prawny. O ile w przypadku spółki spełniona została pierwsza z przesłanek, to powoływanie się przez organy na brak tytułu prawnego do gruntów należących do ZWRSP na obecnym etapie postępowania, który spowodował wykluczenie z płatności na rok 2018 przedmiotowej działki uznać należy za przedwczesne. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, że działki zgłaszane do płatności przez spółkę nie są objęte jakimkolwiek tytułem prawnym, a ona użytkuje je bezumownie. Skoro zatem w badanej sprawie są wątpliwości, iż posiadanie przez skarżącą spółkę gruntów wchodzących w skład ZWRSP objętych wnioskiem o płatność było bez tytułu prawnego, to uzasadnionym jest uchylenie rozstrzygnięcia organów. W ponownym postępowaniu biorąc pod uwagę, kwestionowany stan faktyczny sprawy – spór sądowy i postępowanie związane z przedłużeniem umowy dzierżawy, organ obowiązany jest wystąpić o stosowne informacje do KOWR a ponadto rozważyć zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia procesowego dają przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie płatności, której warunkiem koniecznym jest posiadanie tytułu prawnego do działki gruntu uzależniona jest od tego czy doszło do skutecznego przedłużenia umowy dzierżawy w istniejącym sporze sądowym i bezspornie to rozstrzygnięcie miało charakter prejudycjalny. Takie postępowanie organów pozwoli uniknąć w dalszej perspektywie konieczności wznowienia postępowania administracyjnego, przyczyni się ono także do poczucia pewności skutków stosowania prawa. Jednocześnie podjęte postępowanie będzie mogło prowadzić do ustaleń zgodnych z prawdą materialną a więc w poczuciu zaufania do organów mających stać na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy ONW). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w zakresie wyżej wskazanym, organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia ponownej oceny dowodów i merytorycznego rozpoznania wniosku strony o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu ww. czynności będzie można stwierdzić, że spełnione zostały dyrektywy postępowania uregulowane w art. 27 ust. 1 u.p.s.w.b. oraz organ będzie mógł stwierdzić, że ustalony stan faktyczny kwalifikuje/nie kwalifikuje się do otrzymania wnioskowanej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego . Sąd uznał, że w zakresie procedury nastąpiło naruszenie postępowania prowadzonego na podstawie ustawy ONW, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 ww ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) i obejmują one uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).