I OSK 1714/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2265/19 o odrzuceniu skargi M. O. na czynność Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie [...] w przedmiocie prowadzenia procedury "Niebieska Karta" postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 13 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. O. na czynność Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie [...] w przedmiocie prowadzenia procedury "Niebieska Karta" oraz zwrócił skarżącej uiszczony od skargi wpis. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca zaskarżyła czynności Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie poprzez bezpodstawne prowadzenie procedury "Niebieskiej Karty" z naruszeniem przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. Nr 209, poz, 1245 ze zm.). Zdaniem skarżącej, zespół interdyscyplinarny stanowi kolegialny organ administrujący w znaczeniu funkcjonalnym, powołany na podstawie ustawy, która określa, jakie działania wykonuje w zakresie administracji publicznej. W ramach procedury "Niebieskiej Karty" osobom dotkniętym przemocą w rodzinie przysługują ujęte przepisami uprawnienia, zaś na osobach stosujących przemoc ciążą konkretne obowiązki. Zatem czynności (lub ich brak) podejmowane przez zespół interdyscyplinarny, mogą być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Zespół Interdyscyplinarny ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie [...] wniósł o jej odrzucenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie mieści się ona we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej enumeratywnie w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.). Jak podkreślił Sąd, aby stwierdzić, czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego, ustalić należało, czy zaskarżone czynności pochodzą od organu administracji publicznej, a następnie czy stanowią one jeden z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Na wstępie Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 1 pkt 1 i art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz regulacje prawne dotyczące funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a – 9c ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie), które według Sądu nie określają w sposób wyraźny statusu zespołu interdyscyplinarnego. Sąd zwrócił również uwagę na uregulowaną w art. 9d ust. 1 ww. ustawy procedurę "Niebieskiej Karty", której wydanie nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Z regulacji tych zdaniem Sądu wynika, że zespół interdyscyplinarny, który podjął zaskarżone czynności, nie jest organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym (żaden przepis prawa nie określa go w ten sposób), ani też funkcjonalnym (żaden przepis prawa nie powierzył mu wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a.). Zespół, choć jego status prawny nie jest jednoznaczny, nie stanowi wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stanowi on swoistego rodzaju płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a którzy i tak działając w ramach zespołu wykonują swoje obowiązki zawodowe lub służbowe. Gdyby natomiast racjonalny ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Skoro zaś ani zespół, ani jego przewodniczący nie posiadają kompetencji to wydawania aktów, które w sposób prawny kształtują prawa i obowiązki stron, to nie można uznać, że są w znaczeniu funkcjonalnym organami administracji publicznej. Jak podkreślił Sąd, procedura "Niebieskich Kart" służy w istocie zmniejszaniu liczby spraw, w których dochodzić może do przemocy w rodzinie i została tak ukształtowana przez ustawodawcę, by nie wymagała stosowania środków, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie pozbawia to jednakże skarżącej prawa do sądu, bowiem jej prawa i obowiązki mogą być kształtowane w ramach postępowań regulowanych odrębnymi ustawami – przed sądem powszechnym, w tym rodzinnym, a także prokuratorem. W każdym z tych postępowań skarżąca będzie mogła korzystać z prawa do obrony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. O., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 4 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na czynności Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie [...], jako kolegialnego organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym. Stanowisko odnośnie podlegania przez Zespoły Interdyscyplinarne ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie kontroli sądowoadministracyjnej wyraził w innej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 87/17, przy którym występuje glosa aprobująca kontrolę sądowoadministracyjną Zespołów Interdyscyplinarnych, stwierdzając, iż czynności (lub ich brak) podejmowane przez zespół interdyscyplinarny, jako dotyczące wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków uczestników tego postępowania, mogą być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie i stwierdzić bezskuteczność poszczególnych czynności Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie [...], podjętych z naruszeniem przepisów prawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż zespoły interdyscyplinarne nie podejmują żadnych czynności o charakterze władczym i wiążącym, czego przykładem jest niniejsza sprawa. W sprawie rodziny skarżącej ingerencja zespołu polega na współpracy z ojcem nastoletniej córki, w ramach której dostarczane są dokumenty z akt sprawy rozwodowej, w oparciu o które tworzone są nowe dowody przeciwko skarżącej, poświadczające nieprawdę i z powrotem rozsyłane do akt spraw sądowych i do prokuratury, w tym z wnioskiem o przebadanie psychiatryczne skarżącej. Także nie sposób zgodzić się z Sądem, iż działania zespołów interdyscyplinarnych nie mają charakteru władczego i wiążącego, skoro brane są pod uwagę przez sądy cywilne, karne i mają wpływ na wydawane wyroki, czyli wpływają na postępowania sądowe. Zatem działania zespołów interdyscyplinarnych w pełnym zakresie należy zakwalifikować do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takimi szczególnymi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Skarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a w niniejszej sprawie ich brak, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji, wyznaczonymi podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Oceniając w tych granicach przedstawioną skargę kasacyjną, podzielić należało stanowisko strony skarżącej, że zespół interdyscyplinarny stanowi kolegialny organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, o których mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a.). Został on powołany na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, każda gmina ma obowiązek jego powołania, a ustawodawca wskazał organ, który go powołuje (art. 9a ust. 2). W ustawie określono organ (rada gminy), który w drodze uchwały, określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania (art. 9a ust. 10), określono skład zespołu interdyscyplinarnego – zarówno obligatoryjny (art. 9a ust. 3 i 4), jak i fakultatywny (art. 9a ust. 5). Zespół interdyscyplinarny podejmuje działania przewidziane w ustawie i w rozporządzeniu, a więc w zakresie administracji publicznej. W myśl art. 9b ust. 1 ww. ustawy, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Powyższa ocena, odmienna od zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji nie prowadzi jednak jeszcze do uznania, że czynności takiego organu podlegają kontroli sądów administracyjnych, a więc mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. Analiza kompetencji, powierzonych zespołowi interdyscyplinarnemu, wynikających z ustawy i rozporządzenia wskazuje bowiem, że ograniczają się one wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 2). Jak trafnie zatem zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, ustawodawca nie powierzył zespołowi interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych – w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. Wszystkie działania podejmowane przez zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego (K. Ziemski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, t. 5, INPr PAN 2013, s. 21, nb 56-61; A. Błaś – tamże, s. 218, nb 251; s. 226, nb 276; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego, System Prawa Administracyjnego, t. 1, INPr PAN 2015, s. 57-59, nb 139-140, 142, 145). Zespół interdyscyplinarny nie stanowi wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stanowi on płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a działających w zakresie właściwych im obowiązków zawodowych lub służbowych. Gdyby natomiast ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. W nawiązaniu natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 P.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21; 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 88). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351). Takiego charakteru nie ma natomiast czynność wydania "Niebieskiej Karty", bowiem czynności podejmowane przez zespół interdyscyplinarny nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków członków rodzin dotkniętych przemocą ani osób podejrzewanych o stosownie takiej przemocy. Mówiąc wprost, wszczęcie procedury "Niebieskiej Karty" oraz jej wydanie nie kreują żadnego stosunku administracyjnego, a więc nie powodują powstania bezpośrednich uprawnień lub obowiązków osób objętych tą procedurą. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie także w argumentacji przedstawionej w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Nawet bowiem zebranie w trakcie prowadzenia procedury "Niebieskiej Karty" dokumentacji, która może stać się materiałem dowodowym w innych postępowaniach, nie zwalnia organów lub sądów od ich oceny jako środka dowodowego w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało ocenić podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 4 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zauważyć również trzeba, że powyższa ocena charakteru procedury "Niebieskiej Karty" była przedmiotem oceny orzecznictwa w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2896/15 oraz 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 137/20 (orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko w nich zaprezentowane Sąd rozpoznający niniejszą sprawę również podziela. W nawiązaniu z kolei do wymienionego w skardze kasacyjnej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 87/17 stwierdzić trzeba, że wyrażony w nim niejako na marginesie pogląd o możliwości poddania kontroli działania zespołu interdyscyplinarnego nie był wiążący w niniejszej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę zakwestionował go w przyczyn powyżej wskazanych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.