I OSK 137/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1312/19 o odrzuceniu skargi M. M. i G. M. na czynności Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie dla Dzielnicy [...] w przedmiocie procedury "Niebieska Karta" postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 września 2019 r., IV SA/Wa 1312/19, odrzucił skargę M. M. i G. M. na czynności Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie dla Dzielnicy [...] w przedmiocie procedury "Niebieska Karta" (pkt 1) i zwrócił skarżącym solidarnie kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z działalnością zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie związane jest stosowanie procedury "Niebieskie Karty". Zagadnienie to uregulowane zostało w art. 9d ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390; dalej jako: "u.p.p.r."), zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Natomiast szczegółowe zasady dotyczące "Niebieskiej Karty" uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. Nr 209, poz. 1245; dalej jako: "rozporządzenie") wydanym na podstawie art. 9d ust. 5 ustawy. Zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia, wypełniony formularz "Niebieskiej Karty – A" przekazywany jest do przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego celem nadania procedurze dalszego biegu i podjęcia dalszych czynności. W ocenie Sądu I instancji zespół interdyscyplinarny jest kolegialnym organem administrującym w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem został powołany na podstawie ustawy. Każda gmina ma obowiązek powołania zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca wskazał organ, który powołuje zespół interdyscyplinarny (wójt, burmistrz albo prezydent miasta; art. 9a ust. 2 u.p.p.r.), określił organ (rada gminy), który w drodze uchwały określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania (art. 9a ust. 15 u.p.p.r.), określił skład zespołu interdyscyplinarnego – zarówno obligatoryjny (art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r.), jak i fakultatywny (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Zespół interdyscyplinarny podejmuje działania przewidziane w ustawie i w rozporządzeniu w zakresie administracji publicznej. W myśl art. 9b ust. 1 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zdaniem Sądu I instancji analiza kompetencji powierzonych zespołowi interdyscyplinarnemu, wynikających z ustawy i rozporządzenia wskazuje, że ograniczają się one wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawodawca nie powierzył zespołowi interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych, w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie działania podejmowane przez zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Zespół interdyscyplinarny jest elementem systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Procedura "Niebieskich Kart" służy w istocie zmniejszaniu liczby spraw, w których dochodzić może do przemocy w rodzinie, zatem została tak ukształtowana przez ustawodawcę, by nie wymagała stosowania środków, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie pozbawia to skarżących prawa do sądu, bowiem ich prawa i obowiązki mogą być kształtowane w ramach postępowań regulowanych odrębnymi ustawami – przed sądem rodzinnym (k.p.c., k.r.o.), prokuratorem, a także sądem powszechnym (k.p.k., k.k.). W każdym z tych postępowań skarżący będą mogli korzystać z prawa do obrony. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiedli M. M. i G. M., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 1 k.p.a. przez odrzucenie skargi na czynności zespołu interdyscyplinarnego jako kolegialnego organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym. Stanowisko odnośnie podlegania przez zespoły interdyscyplinarne kontroli sądowo-administracyjnej wyraził w innej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 14 czerwca 2017 r., II SAB/Po 87/17, z glosą aprobującą kontrolę sądowo-administracyjną zespołów interdyscyplinarnych, stwierdzającą, że czynności (lub ich brak) podejmowane przez zespół interdyscyplinarny, jako dotyczące wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków uczestników tego postępowania, mogą być poddane kontroli sądowo-administracyjnej, gdyż stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak jakiejkolwiek kontroli nad działaniami zespołów interdyscyplinarnych przyczynia się jedynie do niszczenia rodzin poprzez wspieranie jednej ze stron procesu, co ma miejsce także w niniejszej sprawie. Procedura "Niebieskiej Karty" prowadzona jest w stosunku do G. M. od 2015 r., a wobec M. M. od czerwca 2017 r. w celu usankcjonowania postępowania zainicjowanego w listopadzie 2016 r. przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wchodzącego w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sprawie zobowiązania skarżących na podstawie art. 11a u.p.p.r. do opuszczenia lokalu mieszkalnego zajmowanego wspólnie z J. M. Podkreślenia wymaga, że okoliczność nie podjęcia zatrudnienia przez całe swoje życie przez J. M., stanowi dla niej zagrożenie przez pozbawienie jej mieszkania w ww. lokalu, a jej niskie dochody nie pozwalają na wynajęcie jakiegokolwiek innego lokalu, zatem najlepszą metodą było podjęcie starań w kierunku usunięcia byłego małżonka i jego obecnej żony z tegoż lokalu. Stąd też pojawiła się sprawa stosowania wobec niej rzekomej przemocy. Zdaniem skarżący kasacyjnie zespoły interdyscyplinarne działają na zasadzie plotek i pomówień, albowiem pomimo interwencji policji zakończonych pouczeniami wobec byłej żony skarżącego, nałożeniem grzywny za bezpodstawne wzywanie policji, skarżący w ramach procedury "Niebieskiej Karty" są wskazani jako sprawcy przemocy. Tym samym funkcje integrujące i koordynujące nie działają. Ponadto, czynności zespołu interdyscyplinarnego nie ograniczają się tylko do ww. funkcji, skoro pracownik socjalny OPS w oparciu o plotki i pomówienia rzekomej ofiary przemocy sporządza pisma procesowe inicjujące postępowania sądowe w sprawie zobowiązania rzekomych sprawców przemocy do opuszczenia lokalu. Brak jakiekolwiek kontroli, w tym ze strony Wojewody, w zakresie prawidłowości działania zespołu interdyscyplinarnego powoduje, że specjaliści wchodzący w jego skład nie podlegają żadnej kontroli i zamiast stosować środki mające pomagać rodzinom znajdującym się w różnych sytuacjach, inicjują bez podstaw prawnych postępowania karne w celu załatwienia interesów jednej ze stron konfliktu i doprowadzają do wydania aktu oskarżenia w oparciu o ich działania bez dowodów, co ma miejsce w niniejszej sprawie, a osoby, jak skarżący, nie mają żadnej możliwości obrony wobec bezpodstawnych oskarżeń. W ocenie skarżących kasacyjnie w ramach procedury "Niebieskiej Karty" osobom dotkniętym przemocą w rodzinie przysługują ujęte przepisami uprawnienia zaś na osobach stosujących przemoc ciążą konkretne obowiązki. Zważywszy, że zespół interdyscyplinarny powoływany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.), wyposażony jest w szereg kompetencji i działa w ściśle określonej procedurze należy uznać, że stanowi on organ i w tym znaczeniu można przyjąć, że czynności (lub ich brak) podejmowane przez zespół interdyscyplinarny, jako dotyczące wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków uczestników tego postępowania, mogą być poddane kontroli sądowo-administracyjnej, gdyż stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2015 r., I OSK 2896/15, wskazał, że zespół interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest kolegialnym organem administrującym w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem został powołany na podstawie ustawy i ustawodawca nie powierzył zespołowi interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych, w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie działania podejmowane przez zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Zespół interdyscyplinarny nie stanowi bowiem wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stanowi on płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a działających w zakresie właściwych im obowiązków zawodowych lub służbowych. Gdyby natomiast ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Podkreślić również należy, że skarżący nie wskazują żadnych konkretnych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących ich uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie zaś trafnie wskazuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to takie, które: 1. mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej; 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 32-36, uw. 16-19). Czynności podejmowane przez zespół interdyscyplinarny nie kształtują uprawnień lub obowiązków skarżących, wynikających wprost z przepisów prawa. Nałożenie obowiązku, a jakim mowa w art. 11a u.p.p.r., ma miejsce w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym i w takim postępowaniu strony mogą dochodzić swoich praw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżący kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.