VII SA/Wa 2130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. B. i T.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. i T. B., reprezentowanych przez radcę prawnego A. W., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") za [...] maja 2019 r., Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]WINB. Uzasadniając postanowienie, GINB wyjaśnił, że [...]WINB postanowieniem z [...] maja 2019 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. i T. B., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – [...] (dalej: "PINB") z [...] listopada 2018 r., Nr [...]. Organ powiatowy ww. postanowieniem zobowiązał B. B. i T. B. - współwłaścicieli nieruchomości na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], do dostarczenia ekspertyzy technicznej sposobu zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...], w terminie do dnia [...] stycznia 2019 r. Na ww. postanowienie [...]WINB zażalenie wnieśli B. i T. B., reprezentowani przez radcę prawnego A. W.. GINB wyjaśnił, że na przedmiotowe rozstrzygnięcie organu powiatowego z [...] listopada 2018 r. nie przysługiwało zażalenie, o czym skarżący zostali pouczeni. Skarżący [...] grudnia 2018 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB, zaś [...]WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. GINB wyjaśnił, na czym przyczyny te polegają i stwierdził (wskazując podstawy prawne), że jeżeli od postanowienia nie przysługuje zażalenie, to nie mają do niego zastosowania przepisy art. 156-159 w związku z art. 126 k.p.a. Skoro więc na postanowienie PINB z [...] listopada 2018 r. nie przysługiwało zażalenie, to nie może ono być weryfikowane w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu GINB uznał się, że wobec powyższego pozostają one bez wpływu na ocenę postanowienia [...]WINB. Z takim postanowieniem nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] sierpnia 2019 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je – jak należy przypuszczać – w całości. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu "naruszenie przepisów materialnych oraz przepisów postępowania tj.: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej także: u.p.b.) poprzez przyjęcie, że wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]- [...] w [...] (zwanego dalej także: PINB) postanowienie mieści się w kategorii działań dowodowych organu administracji publicznej wskazanej w art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym nie przysługuje na nie zażalenie, gdy tymczasem postanowienie to wypełnia swoją treścią i zakresem w pełni znamiona postanowienia o którym mowa w art. 81 ust. 2 u.p.b. 2) art. 141 § 1 i art. 126 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez przyjęcie, że na wydane przez PINB postanowienie nie służy zażalenie, podczas gdy na postanowienie tożsame zakresowo, na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. (czyli de facto takie samo jak skarżone postanowienie) istnieje możliwość złożenia zażalenia do organu wyższej instancji a w konsekwencji 3) 61a § 1 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wobec braku możliwości zaskarżenia pierwotnego postanowienia PINB brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, gdy tymczasem zakres przedmiotowy postanowienia wskazuje, że zamiarem PINB było wydanie postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 u.p.b., na które służy stronom zażalenie. 4) art. 15 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez zaaprobowanie przez GINB czynności zmierzającej do niezastosowania właściwego przepisu prawa, pozbawiając tym samym stronę możliwości instancyjnej kontroli wydanego postanowienia". Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że [...]WINB rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB "ograniczył się do skonstruowania wywodu, w którym wskazał na korelację związaną ze wskazaną podstawą prawną postanowienia PINB oraz brzmieniem art. 141 § 1 k.p.a. Wspomniana wykładania doprowadziła organ wojewódzki, w związku z brzmieniem art. 126 k.p.a. do wniosku, że skoro nie da się zaskarżyć postanowienia wydanego w oparciu o art. 77 § 1 k.p.a. to również nie jest możliwe procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. Z takim uzasadnieniem wydał postanowienie, które utrzymał w mocy GINB". Jak stwierdził pełnomocnik skarżących, zgodnie jednak z zasadą legalizmu zawartą w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z ogólnych zasad prawa wynika pierwszeństwo przepisów stanowionych szczegółowo przed przepisami normującymi zagadnienia ogólne. Zgodnie z inną, ogólną zasadą prawną, czynność prawna nie powinna być rozpatrywana tylko przez konkretny przepis prawa materialnego, który został wskazany w treści aktu ale również w kontekście samego nakazu, który co prawda powinien współbrzmieć z tą normą ale przede wszystkim którego zakres nie może być tego konkretnego i istniejącego przepisu oderwany. Powołując się na stanowisko zawarte w powołanym w skardze wyroku NSA, pełnomocnik stwierdził, że należy odróżnić uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub od braku podstawy prawnej właściwej rangi. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. PINB, wydając kwestionowane co do ważności postanowienie, wydał je nie w oparciu o ogólną normę dowodową z art. 77 § 1 k.p.a., ale w oparciu o art. 81c ust 2 Prawa budowlanego. Jak podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, a tym samym to po stronie organu administracji publicznej leży kwestia zebrania materiału dowodowego wystarczającego do wydania orzeczenia w zgodzie z przepisami postępowania. W żadnym razie nie może on być przerzucony ani na stronę, ani tym bardziej na sąd. Pełnomocnik podkreślił, że art. 77 § 1 k.p.a. stanowi ogólną dyrektywę zachowania się organu administracji publicznej, objawiającą się zgodnie z treścią tego przepisu poprzez obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Już sama literalna wykładania tego przepisu wskazuje, że ww. przepis skierowany jest do organu i nie może służyć do nakładania obowiązków na uczestników postępowania. Tym samym nie jest możliwe na jego podstawie, ani nakazanie przedłożenia nowej ekspertyzy, ani skuteczne zobowiązanie innego podmiotu do tej czynności. Powyższe oznacza, że w sytuacjach takich jak ta, mająca miejsce w ramach niniejszego postępowania, organ I instancji, posiadając uzasadnione wątpliwości co do wykonanych prac winien wydać postanowienie dowodowe w oparciu o adekwatną normę prawną, którą w przedmiotowym przypadku jest art. 81c ust. 2 u.p.b. PINB swoim działaniem de facto przerzucił ciężar dowodu na strony postępowania, które w zamiarze PINB powinny dostarczyć gotowy materiał dowodowy, co jest działaniem organu z zasady błędnym, mając na względzie policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego, jako pion specjalistyczny administracji publicznej, mają wystarczające zasoby kadrowe i techniczne do samodzielnej oceny okoliczności, których badanie zlecił PINB i mogą w ramach własnej pracy dokonać stosownej oceny ważkich prawnie faktów i okoliczności sprawy. GINB w ogóle nie rozważył pozorności czynności PINB, która uniemożliwiła kontrolę instancyjną wydanego postanowienia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jest to przełożenie do przepisów administracyjnych wprost konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, której ograniczenie może miejsce tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie. PINB wydając postanowienie na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., które powinno być co do zasady oparte na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uniemożliwił stronie zbadanie przez organ drugiej instancji zasadności wydania takiego rozstrzygnięcia, bowiem postanowienie wydane na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. nie jest postanowieniem zaskarżalnym zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. Natomiast postanowienie dowodowe z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest zaskarżalne. Zdaniem pełnomocnika skarżących, ww. przesłanki w sposób wyraźny wskazują, że PINB dopuścił się naruszenia prawa w sposób rażący, wydając postanowienie, którego wydanie w realiach polskiego systemu prawnego nie było możliwe w oparciu o wskazaną podstawę prawną. Wobec jaskrawego naruszenia zasady dwuinstancyjności, nawet przy przyjęciu, że problematyczne jest jedynie nie wskazanie poprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przedmiotowe postanowienie nie nadaje się do jakiejkolwiek sanacji, bowiem fakt naruszenia zasady prawnej z art. 15 k.p.a. jest realnym zamknięciem drogi instancyjnej do weryfikacji wadliwego postanowienia. Wobec powyższego należało w przedmiotowej sprawie wszcząć postępowanie i orzec o nieważności inkryminowanego postanowienia, czego w przedmiotowej sprawie nie wykonał GINB, wydając zaskarżone postępowanie. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, a skarga niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że czym innym jest kwestia, będąca istotą niniejszej sprawy, dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu, wydanego w trybie art. 77 § 1 k.p.a., a czym innym kwestia prawidłowości przyjęcia przez organ takiego trybu, zamiast wydania postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. 1. Zgodnie z art. 77 § 1 organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w określonej sprawie jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia. W postanowieniu dowodowym wymienia fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe. Organ nie jest związany postanowieniem dowodowym, tak jak innymi postanowieniami, może je w każdym stadium postępowania zmieniać, uzupełniać lub uchylić. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, ale może być ono kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu (por. komentarz do art. 77 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają enumeratywnie postanowień, jaki organ może wydawać w trakcie gromadzenia dowodów; przyjmuje się, że powinny one dotyczyć zebrania dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (op. cit.). W doktrynie podkreśla się natomiast, że zagwarantowywanie organowi jak najpełniejszej możliwości dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) jest realizowane przez dyspozycję § 2 art. 77 k.p.a., a więc swobodę co do zmiany, uzupełnienia czy uchylania postanowień dowodowych (por. np. komentarz do art. 77 k.p.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020). Jak wynika z powyższego, wprawdzie postanowienia organu administracji publicznej, wydawane w postępowaniu dowodowym nie są zaskarżalne, tym niemniej strona ma zawsze prawną możliwość żądania zmiany wydanego w celu zgromadzenia dowodów postanowienia. Od strony jednak zależy przedstawienie takiej argumentacji faktycznej (lub prawnej), która wykaże organowi potrzebę zmiany wydanego postanowienia. Należy ponadto pamiętać, że zasada oficjalności postępowania administracyjnego wcale nie oznacza, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak również wskazać te dowody, które, jej zdaniem, mają znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (tak np. WSA w Rzeszowie w wyroku z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1251/18 – CBOSA). Skoro postanowienie wydawane w trybie art. 77 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o istocie sprawy (dotyczy bowiem tylko gromadzenia dowodów) i kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi, że służy na nie zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), to zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. Konsekwencją tego, przewidzianą w art. 126 k.p.a. jest to, że do takich postanowień nie stosuje się art. 145-152 oraz art. 156-159. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowań nadzwyczajnych o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności postanowienia, od których zażalenie nie przysługuje – w tym postanowień wydanych na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. W związku z tym, że kwestia ta jest dość oczywista prawnie, [...]WINB prawidłowo z tej właśnie przyczyny, zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a., odmówił postanowieniem z [...] maja 2019 r., Nr [...] wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] listopada 2018 r., Nr [...]. GINB natomiast prawidłowo utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej (lub nadzoru budowlanego) poweźmie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wówczas organ może nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. PINB nałożył na skarżących określony obowiązek nie z uwagi na ww. wątpliwości, ale po to, aby wyjaśnić stan faktyczny prowadzonej z urzędu sprawy w zakresie odprowadzania i zagospodarowania wód opadowych na stanowiącej współwłasność skarżących działce nr ewid. [...] we [...]. Kwestię tą organ opisał w uzasadnieniu postanowienia. Żądana przez PINB ekspertyza nie miała też dotyczyć prowadzonych robót budowlanych na ww. działce (organ nie wyrażał co do nich wątpliwości), ale tego, czy ich efekt będzie miał wpływ na zagospodarowanie wód opadowych na działce, czy nie. Zbieżność treści wydanego na podstawie art. 77 § 1 postanowienia PINB z treścią postanowień, wydawanych na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących - prawną okolicznością, z której należy wywodzić, że powinno na nie służyć zażalenie. Ponadto, skoro PINB nie wskazał, jako podstawy prawnej postanowienia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, to nie można skutecznie prawnie domniemywać – również w świetle uzasadnienia postanowienia – że PINB ten właśnie przepis miał na myśli. 3. Z powyższych względów zarzuty skargi, powołane w jej pkt. I, nie były zasadnie. Wadliwy z tych przyczyn był ponadto pogląd pełnomocnika skarżących, dotyczący rzekomego naruszenia przez organ art. 15 k.p.a. [...]WINB wydał bowiem rozstrzygnięcie, które zostało merytorycznie i poprawnie skontrolowane przez GINB. Postępowanie było tym samym dwuinstancyjne; kwestionowanie przez stronę prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie stanowi o pozbawieniu strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy. 4. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.