II OSK 2084/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2130/19 w sprawie ze skargi B. B. i T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2019 r. znak DON.7101.301.2019.KPI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r. Nr 382/2019, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. B. i T. B. solidarnie kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2130/19, oddalił skargę B. B. i T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 19 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia B. i T. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z 13 maja 2019 r., utrzymał w mocy postanowienie MWINB. Na ww. postanowienie B. B. i T. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że skoro postanowienie wydawane w trybie art. 77 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o istocie sprawy (dotyczy bowiem tylko gromadzenia dowodów) i kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi, że służy na nie zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), to zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. Konsekwencją tego, przewidzianą w art. 126 k.p.a. jest to, że do takich postanowień nie stosuje się art. 145-152 oraz art. 156-159. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowań nadzwyczajnych o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności postanowienia, od których zażalenie nie przysługuje – w tym postanowień wydanych na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. W związku z tym, w opinii Sądu, MWINB prawidłowo, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., odmówił postanowieniem z 13 maja 2019 r., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej PINB) z 28 listopada 2018 r. GINB natomiast prawidłowo utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Osobna kwestią, w ocenie Sądu, było zagadnienie prawidłowości przyjęcia przez organ takiego trybu, zamiast wydania postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2016.23; dalej p.b.). Postanowieniem z 28 listopada 2018 r. PINB nałożył na skarżących określony obowiązek nie z uwagi na ww. wątpliwości, ale po to, aby wyjaśnić stan faktyczny prowadzonej z urzędu sprawy w zakresie odprowadzania i zagospodarowania wód opadowych na stanowiącej współwłasność skarżących działce nr [...] we W. Kwestię tę organ opisał w uzasadnieniu postanowienia. Żądana przez PINB ekspertyza nie miała też dotyczyć prowadzonych robót budowlanych na ww. działce (organ nie wyrażał co do nich wątpliwości), ale tego, czy ich efekt będzie miał wpływ na zagospodarowanie wód opadowych na działce, czy nie. Zbieżność treści wydanego na podstawie art. 77 § 1 postanowienia PINB z treścią postanowień, wydawanych na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nie jest - wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących - prawną okolicznością, z której należy wywodzić, że powinno na nie służyć zażalenie. Ponadto, skoro PINB nie wskazał jako podstawy prawnej postanowienia art. 81c ust. 2 p.b., to nie można skutecznie prawnie domniemywać - również w świetle uzasadnienia postanowienia - że PINB ten właśnie przepis miał na myśli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. B. i T. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięć organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 81c ust. 2 p.b., przez przyjęcie, że niemożliwe jest uznanie postanowienia będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jako wydanego w oparciu o tę normę i że jest to zwykłe postanowienie dowodowe wydane w trybie art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy kwestionowane rozstrzygnięcie PINB swoim zakresem merytorycznym odpowiada jedynej możliwej do zaakceptowania z punktu widzenia prawa - ustawowej formie, umożliwiającej nałożenia na stronę obowiązku dowodowego, jaką jest norma wskazana w art. 81c ust. 2 p.b., taka interpretacja prowadziłaby do obejścia prawa i w rezultacie pozbawienia strony możliwości zażalenia zaskarżalnego postanowienia; 2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 77 § I. k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. poprzez przyjęcie, że wydane przez PINB postanowienie mieści się w kategorii działań dowodowych organu administracji publicznej wskazanej w art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym nie przysługuje na nie zażalenie, gdy tymczasem postanowienie to wypełnia swoją treścią i zakresem w pełni znamiona postanowienia, o którym mowa w art. 81 ust. 2 p.b. oraz poprzez zaakceptowanie poglądu, że możliwe jest przerzucenie ciężaru dowodu z organu na stronę z pominięciem ustawowego trybu wskazanego w ustawie Prawo budowlane, co jest nie do zaakceptowania zwłaszcza w sytuacji postępowania wszczętego z urzędu; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. poprzez przyjęcie, że na wydane przez PINB postanowienie nie służy zażalenie, podczas gdy na postanowienie tożsame zakresowo, na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. (czyli de facto takie samo jak skarżone postanowienie) istnieje możliwość złożenia zażalenia do organu wyższej instancji, a więc przyjęcie tezy, że to od woli organu, a nie treści prawa procesowego zależy czy dana czynność będzie zaskarżalna zażaleniem; 3) art. 61a § 1 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wobec braku możliwości zaskarżenia pierwotnego postanowienia PINB brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, gdy tymczasem zakres przedmiotowy postanowienia wskazuje, że zmaterializowanym w formie postanowienia zamiarem PINB było nałożenie obowiązku w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b., na które służy zażalenie do organu drugiej instancji; 4) art. 15 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81c ust. 2 p.b. poprzez zaaprobowanie przez Sąd czynności zmierzającej do niezastosowania właściwego przepisu prawa, pozbawiając tym samym stronę możliwości instancyjnej kontroli wydanego postanowienia; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutu pozorności czynności PINB, w konsekwencji nadinterpretowania stanowiska skarżących, którzy zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. upatrywali w wadliwym działaniu PINB, a nie MWINB lub GINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy na postanowienie PINB z dnia 28 listopada 2018 r. przysługiwało zażalenie. Zdaniem organów administracyjnych i Sądu I instancji, jest to postanowienie wydane w trybie art. 77 § 1 k.p.a., na które nie przysługiwało zażalenie. Skarżący kasacyjnie uważają, że wydano je w istocie w trybie art. 81c ust. 2 p.b., a więc zażalenie na nie przysługiwało. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy, czy jest możliwe wszczęcie w odniesieniu do ww. postanowienia PINB postępowania nieważnościowego. W myśl bowiem art. 126 k.p.a., do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, nie stosuje się m.in. art. 156-159. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 81c ust. 2 p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wedle § 3 tego artykułu, na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r. PINB, przywołując jako podstawę prawną art. 123 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązał skarżących kasacyjnie do dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...] w terminie do 31 stycznia 2019 r. W motywach postanowienia z 28 listopada 2018 r. wskazywano, że prowadzone postępowanie dotyczy "nieprawidłowego odprowadzania wód opadowych na działce [...]". Będące przedmiotem rozpoznania odprowadzanie wód opadowych było lub mogło być rezultatem wykonanych, jak również – ewentualnie – mogło wynikać z wykonywanych (na co wskazuje treść pkt 3 nałożonych obowiązków) robót budowlanych. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, wydanie postanowienia spowodowane było w istocie wynikiem "powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych". Rezultatem tych robót mogły bowiem być nieprawidłowości w odprowadzaniu wód opadowych. W sprawie tej zachodziły zatem uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych. W tej sytuacji stwierdzić należy, że postanowienie z 28 listopada 2018 r. zostało w istocie podjęte na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., chociaż przywołano w nim inną podstawę prawną. Z uwagi na powyższe należy uznać, że zażalenie na powyższe postanowienie przysługiwało. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają zatem usprawiedliwione podstawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić przedstawione wyżej uwagi i zastosować się do nich. Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.