II OSK 1449/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 979/19 o odrzuceniu skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 979/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i orzekł o zwrocie wpisu od skargi. Sąd wskazał, że Gmina P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2019 r., którą zmieniono decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji A. W. Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna jako wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r, OPS 1/03, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Z tych względów, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że Gmina P. nie ma legitymacji procesowej strony przed sądem administracyjnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji z wniosku A. W., uprzednio rozpoznawanej przez Wójta Gminy P. jako organ I instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła Gmina P., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię, w rezultacie czego uznano, iż w sprawie niniejszej Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy będąc bezpośrednią przyczyną odrzucenia skargi, - art. 58 § 1 pkt 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przyczyny, które nie pozwalają na wniesienie skargi. Mając na uwadze powyższe, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że podmiot wnoszący środek zaskarżenia musi mieć w tym interes prawny. Nie ulega wątpliwości, że Gmina P. taki interes posiada, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało zmian w sposobie zagospodarowania działki w stosunku do tych określonych przez skarżącą w decyzji, których skarżąca nie akceptuje, z przyczyn wskazanych w treści skargi na decyzję SKO. Rozstrzygnięcie niniejszego postępowania będzie miało istotny wpływ na decyzje, które skarżąca jako jednostka samorządu terytorialnego będzie musiała podejmować na dalszym etapie swojego działania. Uchylenie wydanej przez skarżącą decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z wniosku A. W. będzie bezpośrednio oddziaływać na interes strony oraz przyjęte przez nią założenia w bezpośrednim sąsiedztwie działki A. W. Mowa o konieczności wybudowania wokół Urzędu Gminy P. oraz ośrodka zdrowia drogi publicznej wraz z miejscami postojowymi. Natomiast aktualnie na skutek dokonanych zmian przez SKO projektowany sposób zabudowy działki A. W. będzie kolidował z zamierzeniami skarżącej. Dlatego też, bezsporny wydaje się być fakt, że Gmina P. posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu po tym jak SKO zmieniło decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (patrz: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131). W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115), w której stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. (...) Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (...). Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w tej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dodać należy, iż do dnia 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich sprawach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. W przedmiotowej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosła Gmina P., której organ wykonawczy - Wójt wydał decyzję jako organ I instancji. Ze wskazanych wyżej względów Gmina nie może być więc stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a jej skarga jako niedopuszczalna prawidłowo została odrzucona przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.