I SA/Wa 1611/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 1. wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18; 2. oddala skargę. Prezydent [...], działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017r. ustalił odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. dalej u.g.n. ) za dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 wydzieloną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej - ulicy [...], stanowiącej obecnie własność Województwa [...] i zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania. Rozpatrując odwołanie złożone przez Zarząd Województwa [...], Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że organ I instancji prawidłowo uznał Marszałka Województwa [...] jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018r., wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r., uznając, że to Prezydent [...] jest organem właściwym do uzgodnienia wysokości odszkodowania z poprzednimi właścicielami, a w przypadku braku porozumienia, do wypłaty tego odszkodowania. Uzasadniając swoje stanowisko sąd wojewódzki powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu A z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 111/12 wydane na gruncie analogicznego stanu faktycznego, a dotyczące rozstrzygnięcia sporu kompentencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny tym postanowieniem uznał, że organem, na którym ciąży obowiązek wypłacenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną na poszerzenie ulicy [...] w S., leżącej w ciągu drogi wojewódzkiej, jest Prezydent Miasta [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska NSA powołał się na przepis art. 19 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazując, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad ekspresowych, jest prezydent miasta. Sąd wojewódzki podzielił ocenę prawną wyrażoną w powyższym postanowieniu i tym samym uznał, że Prezydent [...] zobowiązany jest do wypłaty tego odszkodowania. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 22 lutego 2019 r. W dniu 23 lipca 2019 r. (data prezentaty) do Sądu wpłynęło pismo z dnia 19 lipca 2019 r. Prezydenta [...] nazwane skargą o wznowienie postępowania, zawierające wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 z przyczyny określonej w art. 217 ust. 2 p.p.s.a. Skarżący wnosił o: 1) wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1962/18, w którym, na skutek skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 nr [...], uchylona została zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r., 2) uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi Województwa [...]; 3) wstrzymanie wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1962/18; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki [...], wskazuje bowiem, że to Prezydent [...] jako zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia wysokości odszkodowania z poprzednimi właścicielami, a w przypadku braku porozumienia do wypłaty tego odszkodowania. Miasto [...] niewątpliwie zatem powinno być uczestnikiem postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., nie dostało jednak ani odpisu skargi ani też nie otrzymało zawiadomienia o rozprawie. Kopia www. wyroku wraz z aktami sprawy została przekazana do tut. Wydziału przez Wojewodę [...] dnia 23 kwietnia 2019 r., a zatem zachowany został 3 - miesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania określony w art. 277 ppsa. Z uwagi na brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu dotyczącym jego interesu prawnego [...] zostało pozbawione możliwości obrony swoich praw. W przedmiotowej sprawie [...] nie brało udziału w postępowaniu, jednakże wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. nałożony został na Prezydenta [...] reprezentującego [...] określone obowiązki tj. obowiązek przeprowadzenia uzgodnień z byłym właścicielem a w przypadku braku porozumienia do wypłaty odszkodowania. Powyższe oznacza zaistnienie podstawy do złożenia skargi, bowiem stosownie do art. 271 ppsa można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Odnosząc się natomiast do wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. Prezydenta [...] jako płatnika odszkodowania za działkę [...], wydzieloną pod drogę wojewódzka ul. [...] i stanowiącą własność województwa [...] stanowisko to uznał za błędne i naruszające przepisy prawa. Zdaniem skarżącego błędnie Sąd upatruje źródła obowiązku wypłaty przez Prezydenta [...] jako zarządcy drogi odszkodowania za grunt przejęty pod drogę wojewódzką. Przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości określają w art. 132 ust. 5 ugn kto jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem do zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Czy innym jest bowiem nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach sprawowanego zarządu czym innym zaś obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania sądowego nie jest uzasadniona. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza - w drodze wyjątku - możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) określa warunki dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania wskazując, że musi być ona oparta na jednej z "podstaw wznowieniowych", enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 271 - 273 ustawy. Ponadto warunkiem dopuszczalności tej skargi jest jej wniesienie w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy (art. 277 p.p.s.a.). Z treści przedmiotowej skargi wynika, że strona skarżąca nie dostała ani odpisu skargi ani też nie otrzymała zawiadomienia o rozprawie, na której został wydany w dniu 19 grudnia 2018 r. wyrok w sprawie o sygn. IV Sa/Wa 1962/18, a wskazany przez skarżącego zarzut zawarty w skardze o wznowienie to pozbawienie możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa (art. 271 pkt 2 ustawy), Sąd stwierdził również, że przedmiotowa skarga o wznowienie postępowania została złożona w terminie wskazanym w art. 277 p.p.s.a., tj. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym skarżący dowiedział się o przeprowadzonej rozmowie i wydanym orzeczeniu, albowiem skarga została złożona 19 lipca 2019 r., a strona dowiedziała się o wyroku 24 kwietnia 2019 r. Stosownie do art. 281 p.p.s.a. sąd na rozprawie rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia, a zatem jeszcze raz bada okoliczności będące już przedmiotem kontroli na posiedzeniu niejawnym, to jest, czy skarga została wniesiona w terminie i czy została oparta na ustawowej podstawie wznowienia. Jednakże na rozprawie sąd dokonuje przede wszystkim merytorycznej oceny wystąpienia w sprawie ustawowej podstawy Wskazany w skardze powód wznowienia oparty jest na przesłane ustawowej, określonej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Wymienione w tym przepisie podstawy mają charakter bezwzględny (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 548). Przytoczona przez skarżącego podstawa wznowienia nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Po połączeniu dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy zgodnie z treścią art. 281 zd. 2 ustawy, co było niezbędne z uwagi na formalne przytoczenie przesłanki restytucyjnej z art. 271 pkt 2 ustawy, sąd administracyjny stwierdził bowiem, że skarga o wznowienie nie może odnieść skutku, mimo że skarżący formalnie przywołał przesłanki wznowieniowe i dochował terminu do wznowienia postępowania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, aby skarżący został pozbawiony możności działania w poprzednim postępowaniu sądowym, wskutek naruszenia przepisów postępowania. Skarżący w skardze o wznowienie postępowania powołał się na okoliczność, że został pozbawiony możliwości działania, gdyż nie brał udziału w postępowaniu przed sądem wojewódzkim. Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 271 pkt 2 p.p.s.a. spełnienie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania z powodu pozbawienia możności działania niezbędne jest wykazanie, że Sąd naruszył konkretne przepisy postępowania – w tym wypadku ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w ten sposób, że strona wskutek naruszenia przepisów prawa pozbawiona była możliwości działania. Innymi słowy, stan pozbawienia możności działania musi wynikać z winy Sądu. Jak stanowi art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Art. 33 p.p.s.a. z kolei stanowi, kto jest uczestnikiem postępowania i kto może wnosić o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki [...], zatem powinien być uczestnikiem postępowania. Inaczej mówiąc, Prezydent [...] miał legitymację do bycia stroną postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] orzekającego w przedmiocie odszkodowania jako organ II instancji. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której Sąd uznał, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko NSA. Zatem orzecznictwo ostatecznie potwierdziło aktualność poglądu, że tam gdzie organ jednostki samorządu terytorialnego załatwia sprawę tam jednostka, którą organ ten jednocześnie reprezentuje (jest jej organem wykonawczym) nie może korzystać z jakichkolwiek uprawnień procesowych przysługujących stronie. W konsekwencji, organ zachowuje uprawnienia orzecznicze kosztem uprawnień procesowych reprezentowanej jednostki. Nie jest zatem dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Ponadto, podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podnieść również należy, że stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.). Prezydent [...] realizuje uprawnienia starosty i reprezentuje Gminę [...] na zewnątrz. W sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 1962/18, decyzję w pierwszej instancji z [...] września 2017 r. wydał właśnie Prezydent Miasta [...]. Stosownie do art. 281 p.p.s.a., jak już to wskazano, na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Zgodnie z tym przepisem pozytywne ustalenie, że zostały spełnione niezbędne przesłanki skutecznego wniesienia skargi o wznowienie powoduje w dalszej kolejności konieczność zbadania, czy skarga jest dopuszczalna, a więc czy wskazana przez skarżącego podstawa wznowieniowa jest merytorycznie uzasadniona. Negatywny wynik wspomnianej oceny powoduje oddalenie skargi o wznowienie postępowania. Skoro tak, to wobec stwierdzenia, że w istocie nie wykazano, że zaszła ustawowa przesłanka wznowienia należało skargę o wznowienie oddalić. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku.