II SA/Łd 865/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. Z., Z. K., I. M., J. P., J. K., M. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. a.bł. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A. K., M. T., Z. K., I. M., J. P., J. K. oraz M. T., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku, nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A w K. pozwolenia na budowę obejmującego budowę trzech silosów zbożowych typu BIN 1500W z urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomości położonej w G. przy ul. A 30, nr ewid. działki 100/27 – obręb [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W dniu 25 kwietnia 2018 roku adw. A. K., działająca w własnym imieniu oraz reprezentując M. T., Z. K., I. M., J. P., T. K., J. K., M. K., W. K., R. K., M. T., R. M. oraz M. N. złożyła do Starosty [...] podania o wznowienie postępowania zakończonego ww. własną decyzją z dnia [...] wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]roku którym odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniosła A.K., M. T., Z. K., I. M., J. P., J. K. oraz M. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia, przywołanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") wskazał, iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, tj. sytuacja, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany, że decyzja zostanie w toku wznowionego postępowania uchylona. Organ zobligowany jest wówczas do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, a także do wskazania okoliczności które to prawdopodobieństwo uzasadniają. Organ wydając postanowienie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji bada jedynie czy w sprawie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Zdaniem Wojewody, fakt wydania przez organ pierwszej instancji w dniu [...]roku decyzji nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy, że w sprawie nie istniało prawdopodobieństwo jej uchylenia. W ocenie Wojewody, Starosta Ł. w uzasadnieniu postanowienia uprawdopodobnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie, nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu organ stwierdził, iż w myśl art. 152 K.p.a. zadaniem organu wydającego postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej jest tylko uprawdopodobnienie, że nie zostanie ona uchylona, a nie udowodnienie poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Takie ustalenia powinny znaleźć się dopiero w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze A. K. i Z. K., I. M., J. P., J. K. oraz M. T. wskazali na: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w całości; b) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia motywów rozstrzygnięcia, a w szczególności odwołanie się wyłącznie do wydanej przez Starostę [...] decyzji z dnia [...], nr [...], bez merytorycznego uzasadnienia przez Wojewodę [...] utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy i powołanie się w zasadzie wyłącznie na nieprawomocną decyzję nr [...], a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ drugiej instancji odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy; na skutek powyższego, czyli oparcia się w pełni na nieprawomocnej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]roku odmawiającej skarżącym statusu strony w postępowaniu, organ drugiej instancji: - błędnie ustalił, że dla przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy w ocenie skarżących inwestycja znajduje się na liście przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. w szczególności zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 33, 35, 36, 36a, 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, - błędnie ustalił, że działania inwestora przy realizacji inwestycji nie spowodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich w odniesieniu do działki nr ewid. 100/27, - błędnie ustalił, że usytuowanie silosów od granicy sąsiedniej działki wynosi 4 m, co w konsekwencji stanowi naruszenie w szczególności § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie; - pominął fakt, że na tej samej działce (nr ewid. 100/27) planowana jest inna inwestycja w postaci stacji gazu LPG, a zatem budowa trzech silosów zbożowych typu BIN 1500W z urządzeniami towarzyszącymi jest kolejną inwestycją o bardzo dużym oddziaływaniu na nieruchomości sąsiednie, - pominął, iż inwestycja charakteryzuje się uciążliwością nie zamykającą się w granicach władania, co jest sprzeczne w szczególności z § 7 ust. 23 uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...]roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., - błędnie ustalił, że realizacja przedsięwzięcia jest zgodna z uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...]roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., a w konsekwencji powyższych naruszeń Wojewoda błędnie ustalił, iż okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania; c) art. 152 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w całości; d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w całości; e) z daleko posuniętej ostrożności zarzucam także naruszenie art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji między innymi błędne ustalenie, że: - realizacja przedsięwzięcia jest zgodna z uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...]roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., - działania inwestora przy realizacji inwestycji nie spowodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich w odniesieniu do działki nr ewid. 100/27, - odległość działki nr ewid. 100/27 od najbliżej położonego budynku na działkach sąsiadujących z tą działką wynosi powyżej 30 m oraz że usytuowanie silosów od granicy sąsiedniej działki wynosi 4 m. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Starosty [...], - ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] w całości, - przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (tj. przeprowadzenie dowodu z dokumentu – prywatnej opinii biegłego w szczególności na okoliczność, że inwestycja polegająca na budowie 3 silosów zbożowych z urządzeniami towarzyszącymi powodować będzie ograniczenie z korzystania z nieruchomości sąsiednich, prowadzić będzie do spadku wartości nieruchomości sąsiednich, dla inwestycji konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, oraz że uciążliwość inwestycji nie zamyka się w granicach władania) - zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że organy obu instancji działały zgodnie z prawem, w szczególności nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...], którym odmówiono wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A w K. pozwolenia na budowę 3 silosów zbożowych z urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomości położonej w G. przy ul. A 30, nr ewid. 100/27, obręb [...]. Przedmiotem sporu jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści art. 152 § 1 K.p.a. wynika zatem, że powodem wstrzymania wykonania decyzji może być samo prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, co oznacza, że nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Na etapie wznowienia postępowania organ może jedynie stwierdzić, czy istnieją w sprawie okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że ustawodawca zobowiązał właściwy organ do wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, jeżeli "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. wystarczy więc wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § 1 K.p.a. i użyte w nim określenie "okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja w wyniku wznowienia zostanie uchylona. W oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. organ nie bada bowiem stopnia prawdopodobieństwa. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 1514/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 377/05; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą pogląd ten podziela. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż przeprowadzona przez Wojewodę [...] ocena nie nosi znamion dowolności, a stanowisko wywiedzione na jej podstawie jest prawidłowe, znajduje potwierdzenie w materiale sprawy i nie daje podstaw do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. (poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej). Tym bardziej, że skarżący ograniczyli tak naprawdę zawarty we wniosku o wznowienie postępowania wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w przeważającej części do zacytowania treści wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie zostało ograniczony jedynie do zacytowania przepisu art. 152 K.p.a. Tymczasem, okoliczności te nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat zarzutów podnoszonych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Jedynym poparciem dla przedmiotowego wniosku były zarzuty podniesione we wniosku o wznowienie postępowania, natomiast przesłanki te nie mogą być widziane tylko jako uzasadniona podstawa do samego wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ, pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 2785/17). W tych okolicznościach stanowisko organów administracji obu instancji, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania jest nieprawdopodobne, jest zasadne. Zaznaczyć należy, że chodzi o prawdopodobieństwo, co nie jest równe przesądzeniu, że w żadnym razie decyzja nie zostanie uchylona. W związku z tym nie są zasadne te zarzuty skargi, które zmierzają do wykazania, że skarżący byli stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Kwestia, czy skarżący był stroną postępowania, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, w rozpoznawanej sprawie nie była rozstrzygana stanowczo, lecz oceniana jedynie w kontekście prawdopodobieństwa. W skardze należało zatem odnieść się do tego, czy to prawdopodobieństwo zostało ocenione prawidłowo, a nie podnosić zarzuty, które mogły być podnoszone w razie stanowczego jej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić zatem należy, że są one nieuzasadnione. Na gruncie art. 152 K.p.a. podkreśla się incydentalny (wpadkowy) charakter postępowania zamierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania decyzji dotychczasowej w ramach postępowania wznowieniowego. Dlatego załatwienie tej kwestii nie następuje według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.), czy po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Także zarzut naruszenia zasady przekonywania (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a.) nie może odnieść skutku. Dla wydania postanowienia na podstawie art. 152 K.p.a. wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że nie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową. Na gruncie postępowania prowadzonego w trybie art. 152 K.p.a. organ nie dokonuje oceny, czy decyzja objęta pozwoleniem na budowę powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, czy wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (czy należy do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), a także to czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także argumentem wykraczającym poza przedmiot zainteresowania organów jest ocena czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Okoliczność zakończenia postępowania wznowieniowego, czyli wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, potwierdza stanowisko organów wskazujące na to, że skarżący nie wykazali, iż w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości. B.A.