I OSK 1754/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 119/20 w sprawie ze sprzeciwu Gminy C. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 17 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw Gminy C. od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2019 r. Starosta C. orzekł o zwrocie na rzecz L. R. wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 10,6235 ha, powstałej wyniku podziału działki [...], zgodnie z projektem podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 lutego 2010 r., przechowywanym przez Burmistrza Miasta C., stanowiącej własność Gminy C., objętą księgą wieczystą o stosownym numerze. Ponadto w decyzji tej zobowiązano L. R. do zwrotu na rzecz Gminy C. odszkodowania za przejętą nieruchomość w wysokości 646.275,13 zł i rozłożeniu zapłaty odszkodowania na trzy raty: I rata w wysokości 46.275,13 zł płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, II rata w wysokości 300.000 zł płatna w terminie do 31 października roku następnego po upływie terminu płatności pierwszej raty, III rata w wysokości 300.000 zł w terminie do 31 października roku następnego po upływie terminu płatności drugiej raty. Nadto w decyzji stwierdzono, że decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, gdzie wierzytelność wraz z roszczeniami o świadczenia uboczne stanowi kwotę 969.412,70 zł oraz że ostateczna decyzja o zwrocie zatwierdza podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. R. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób prawidłowy. Nie odniesiono się w nim do kwestii związanych ze zwiększeniem lub zmniejszeniem wartości spornej nieruchomości. W tym zakresie operat zawiera jedynie dwa stwierdzenia, które nie zostały poparte żadnymi analizami z rynku nieruchomości. Nadto nie odniesiono się do wpływu infrastruktury technicznej na wartość nieruchomości. Organ odwoławczy dostrzegł także rozbieżności w treści operatu w stosunku do wcześniej sporządzonego i brak ich wyjaśnienia. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodzi niezbędność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który da odpowiedź na sygnalizowane uwagi. W końcowej części uzasadnienia zamieszczono uwagi co do dalszego przebiegu postępowania i jakie elementy należy w jego ramach wyjaśnić. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Gmina C., zarzucając jej naruszenie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie licznych przepisów prawa procesowego. W sprzeciwie zakwestionowano stanowisko zamieszczone w odwołaniu i w kwestionowanej decyzji, że infrastruktura techniczna posiada wpływ na zmniejszenie wartości nieruchomości, odniesiono się do wpływu służebności gruntowych na wartość nieruchomości oraz zakwestionowano brak w decyzji organu odwoławczego ustosunkowania się do rozłożenia na raty zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie. Oddalając powyższy sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że nie rozpoznawał sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdzał, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł zostać uznany za trafny. Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy ma istotne zastrzeżenia do zawartości sporządzonego operatu szacunkowego i co jest istotne, organ ten wskazał w jakich punktach oraz jakie elementy tego operatu są w jego ocenie wadliwie ujęte. W tej sytuacji powyższy zarzut jest już tylko szczegółem, ponieważ odnosi się do jednego z wielu aspektów poruszanych w operacie szacunkowym. Dostrzeżone wady operatu szacunkowego uzasadniają uwzględnienie wniesionego odwołania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu zlecenie wykonania operatu szacunkowego w sprawie dotyczącej wyceny zwracanej nieruchomości nie może być uznane za taki element postępowania wyjaśniającego, który można zlecić organowi I instancji w trybie postanowień art. 136 K.p.a., a zatem w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Operat szacunkowy w tego typu sprawach odgrywa kluczową rolę i stanowi formę opinii biegłego wypowiadającego się w rozpoznawanej sprawie. Skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że przedłożony organowi I instancji operat szacunkowy zawiera ułomności, których w ramach innych działań nie można usunąć, to wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionego odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniami w zakresie przeprowadzenia tej czynności procesowej. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym nie dopuścił się jego naruszenia. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w sprzeciwie akcentuje się liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jednak analiza poszczególnych przepisów nie daje podstaw dla jego uwzględnienia. W odniesieniu do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., Sąd zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w tym przepisie. Wykazuje w sposób dostateczny uchybienia, które zawiera oceniana przez niego decyzja organu I instancji oraz wskazuje na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ, wskazując mu, jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zamieszczono wskazania dla organu I instancji co do dalszego sposobu postępowania, tym samym dopełniono obowiązkowi, który wynika z art. 138 § 2 K.p.a. Nadto stosownie do art. 138 § 2a wskazano na właściwą interpretację mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. W sprzeciwie wymieniono również szereg przepisów, jednakże w jego motywach w zasadzie ich nie rozwinięto. Jak zauważył Sąd, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, nie rozważał jeszcze wszystkich aspektów rozpoznawanej sprawy. Skoro organ ten dostrzegł uchybienie w zakresie prowadzonego postępowania, który nie mógł zostać przez niego skorygowany, to dokonywanie precyzyjnych i dokładnych ustaleń możliwe będzie dopiero po uzyskaniu materiału dającego podstawy dla takich działań. Dotyczy to także kwestii nieodniesienia się do zagadnień podniesionych w odwołaniu a związanych z ratami, w jakich strona będzie zobowiązana do zwrotu wypłaconego odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i w sposób prawidłowy dokonał oceny operatu szacunkowego określającego aktualną wartość rynkową działki, uznając że zawiera on wady w postaci braku określenia stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, 2. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy, uchylając w całości decyzję Starosty C., w prawidłowy sposób zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone jest uzupełnienie materiału dowodowego i oddalenie sprzeciwu skarżącej Gminy C.pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustawodawca nie zastrzegł, że operat szacunkowy jako dowód może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Samo stwierdzenie uchybień, czy to w postaci braków operatu szacunkowego, czy też jego nieścisłości lub innych wątpliwości nie może skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. uprawniony był do uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego stanowiska w kwestii zmniejszenie lub zwiększenia wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi i wpływu infrastruktury technicznej na wartość przedmiotowej nieruchomości, a także ewentualnego żądania dołączenia do operatu szacunkowego analizy rynku, co pozwoliłoby mu na dokonanie własnej oceny odnoszącej się do wartości nieruchomości opisanej w decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Taka też sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie spór sprowadzał się do oceny możliwości uzupełnienia przez organ odwoławczy wadliwego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Analizując tę kwestię, podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, operat szacunkowy jest kluczowym dowodem. I chociaż w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, okoliczność ta sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy może uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, to jednak gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Co również istotne, organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż stanowiłoby to przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2236/19 i 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji, że dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości oraz ich zakres nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego. Celem przeprowadzenia wyceny w operacie szacunkowym było m. in. określenie stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości. Jak wskazywał Wojewoda Śląski, ocena zawarta w operacie, że działania podjęte po wywłaszczeniu nie mają wpływu na zmianę tej wartości, sprowadza się jedynie do prostego, arbitralnego stwierdzenia, które nie zostało poparte ani jakąkolwiek analizą rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne jak i pozostaje sprzeczne z wcześniejszymi stanowiskami tego samego rzeczoznawcy, które nie zostały wyjaśnione w ocenianym operacie. Trafnie przy tym zauważa organ odwoławczy, że choć nie jest on uprawniony do badania jednego operatu przez pryzmat drugiego, to nie można pominąć całkowitej sprzeczności stanowisk prezentowanych przez tego samego biegłego w dwóch operatach dotyczących tej samej nieruchomości i sporządzonej dla tego samego celu. Podobnie, za niewystarczające słusznie uznał Wojewoda stwierdzenie rzeczoznawcy, że budowa sieci infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego (kanalizacji sanitarnej, deszczowej, linii energetycznych, sieci wodociągowej i gazowej) a także ustanowienie służebności przesyłu i drogi nie miały wpływu na wartość przedmiotu wyceny, skoro wcześniej wskazywał on na brak popytu na grunt z taką ilością obciążeń. Podkreślić trzeba, że ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Taka sytuacja wystąpiła na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdzie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy z 12 grudnia 2018 r. zawierała nieprawidłowości a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Ponadto prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocenił, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Wojewodę uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie sprawy, oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 ust. 4 u.g.n. (zarzut 1) oraz art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. (zarzut 2) okazały się być niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.