I SA/Wa 2682/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów oddala sprzeciw Decyzją [...] z [...] listopada 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej jako kpa) uchylił decyzję nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmawiającą ustalenia VI klasy bonitacyjnej gruntu dla nowo ustalonego użytku rolnego o symbolu [...] dla części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej na terenie dzielnicy [...], zgodnie z mapą klasyfikacyjną wchodzącą w skład operatu klasyfikacyjnego zaewidencjonowanego pod nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że Prezydent [...] na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działce nr [...] oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy "Ls" - w związku ze stwierdzeniem przez organ decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. nieważności decyzji nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego [...] w części dotyczącej tej działki. Powołany klasyfikator w oparciu o wizję terenową oraz wykonane opisy profili glebowych stwierdził, że część tej działki stanowi grunt orny zadrzewiony i zakrzewiony, a gleba nie ma cech gruntu leśnego, natomiast w pozostałej części geodeta oznaczył teren jako grunt niepodlegający gleboznawczej klasyfikacji oraz opisał, że na przedmiotowej działce nie prowadzi się produkcji leśnej. Zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...] o powierzchni [...] ha geodeta zaprojektował użytki gruntowe w postaci: "Lz-RVI" - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o pow. [...] ha oraz "Tr" - tereny różne o pow. [...] ha (teren objęty w latach 70-tych pracami pod budowę przewodu przesyłowego "Wodociągu [...]"). Ustalono ponadto, że działka nr [...] objęta jest inwentaryzacją stanu lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych Dzielnica [...] tom [...] na okres 01.01.2015 r. do 31.12.2024 r. zaś Biuro Ochrony Środowiska wykazało, że działka ta nie jest objęta decyzją o zmianie sposobu użytkowania z leśnego na rolny w trybie art. 13 ustawy o lasach oraz że nie ma tu zastosowania art. 23 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż działka nie jest objęta uproszczonym planem urządzania lasu. Prezydent [...] decyzją [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił ustalenia VI klasy bonitacyjnej dla nowo ustalonego użytku rolnego - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych "Lz-RVI" dla części ww działki (powierzchnia całej działki wynosi [...] ha), orzekł ponadto, że klasyfikacja w zakresie pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oznaczona użytkiem "Tr" - tereny różne, nie była przedmiotem czynności klasyfikacyjnych. Uchylając ww. decyzję na skutek odwołania M. R. (dalej jako skarżący) i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ wyjaśnił, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz zasady jej aktualizacji regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020r. ,poz. 276 dalej jako ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 393), zaś ustalenie użytków klasyfikowanych oraz ich klas bonitacyjnych reguluje rozporządzenie w sprawie klasyfikacji. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Podał, że organ ewidencyjny jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków z uwzględnieniem przepisów o lasach, zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy a więc, że obowiązek aktualizowania danych objętych tą ewidencją podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Dalej organ wyjaśnił, że zasady zaliczania gruntów do odpowiednich klas bonitacyjnych zależne są od ustalenia właściwego użytku gruntowego podlegającego klasyfikacji. Przy ustaleniu rodzaju użytku gruntowego klasyfikator zobowiązany jest stosować zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określonych w załączniku nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi § 68 ust. 6 tego rozporządzenia. Wyjaśnił, że zgodnie z pkt 10 załącznika nr 6 do powyższego rozporządzenia, do lasów "Ls" zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz. U. z 2020r., poz. 6). Lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 lub pkt 2, bez względu na to czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna czy nie. A zatem, jak wskazał organ, zadaniem organu pierwszej instancji było w pierwszej kolejności ustalenie czy przedmiotowa działka jest lasem w myśl załącznika nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ podał także, że sama zmiana sposobu zagospodarowania działki nie jest przesłanką do zmiany dotychczasowego użytku na nieleśny, a zatem nawet w przypadku, gdy z jakichkolwiek przyczyn las utracił swoje cechy np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swojego charakteru a obowiązkiem właścicieli gruntów leśnych jest przywrócenie tym gruntom pierwotnego charakteru. WINGIK wyjaśnił, że ustalenie, że grunt jest lasem, obliguje organ ewidencyjny do powołania klasyfikatora, który dokona klasyfikacji ustalonego użytku, a nie ustali nowe użytki na działce. Zadaniem Prezydenta [...] prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, jak wskazał organ, jest jednoznaczne określenie użytku w oparciu o poczynione ustalenia i zgromadzony materiał dowodowy. W prowadzonym postępowaniu został sporządzony operat klasyfikacyjny - opinia biegłego, który może być podważony jedynie poprzez przeprowadzenie równoważnego dowodu. Pozostawienie przez organ pierwszej instancji w ewidencji gruntów użytku "Ls" bez przypisania do tego użytku klasy było niezgodne z obowiązującymi przepisami gdyż w myśl wyżej przywołanego art. 20 ust. 3 ustawy grunty leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Wg organu zadaniem upoważnionego przez Prezydenta [...] klasyfikatora było ustalenie klasy gruntu dla użytku "Ls" na działce nr [...] gdyż wg danych z akt sprawy grunt ten podlega klasyfikacji, a to nie zostało wykonane, wobec czego zachodziły podstawy do uchylenia decyzji I instancji do ponownego rozpoznania. Jak wskazał organ, sprawa ustalenia klasy bonitacyjnej dla gruntu dotychczas niesklasyf¡kowanego nie została zakończona, ponieważ pozostawiony tam użytek leśny obecnie nie ma ustalonej klasy tymczasem klasyfikacja winna być dokonana z urzędu a stwierdzenie, że operat sporządzony przez powołanego klasyfikatora nie może być podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt klasyfikacji oraz wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, nie uzasadnia odmowy wprowadzenia danego użytku lecz winno prowadzić do podjęcia kroków celem ustalenia klasy dla użytku, który podlega klasyfikacji. Organ wskazał też na podstawę prawną wydanej w pierwszej instancji decyzji. W sprzeciwie od tej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa a. w zw. art. 80 kpa poprzez: - pominięcie, że analiza materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została przeprowadzona przez upoważnionego w sprawie klasyfikatora a w związku z tym, że nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez ponowienie w/w analizy przez organ I instancji; - błędne ustalenie, że organ I instancji pominął przy ocenie dowodów operaty opisujące użytek na działce, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw dla tego typu wniosku; - pominięcie okoliczności, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy dla oceny stanu faktycznego na działce w odniesieniu do stanu działek z nią sąsiadujących dla ustalenia, czy nie stanowią one łącznie zwartego kompleksu leśnego oraz poprzez pominięcie, że z w/w materiału dowodowego wynika, iż działka wraz z działkami sąsiednimi nie tworzy takiego kompleksu; - ustalenie, że klasyfikacja działki przez klasyfikatora R. C. jest błędna, gdy podjęte przez niego czynności klasyfikacji nie wykazują naruszenia żadnego z przepisów postępowania, a moc dowodowa jego czynności, jako osoby działającej w charakterze biegłego nie została w żaden sposób przez organy zakwestionowana; - błędne ustalenie, że Prezydent [...] prawidłowo uznał, że działka stanowi użytek gruntowy "las" w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach na podstawie mapy klasyfikacyjnej [k. 3, k. 24] wytworzonej w ramach postępowania zatwierdzonego decyzją klasyfikacyjną Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977 r., nr [...] oraz na tej podstawie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) uchyliła tylko wpis ewidencyjny dotyczący klasy gruntu działki dokonany na podstawie decyzji klasyfikacyjnej z dnia [...] września 1977 r. i nie uchyliła wpisu o jej użytku gruntowym "Ls", który również dokonany był na podstawie decyzji klasyfikacyjnej z dnia [...] września 1977 r.; 2) art. 136 § 2 kpa wskutek braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy mimo złożenia przez stronę wniosku, o którym mowa w tym przepisie; 3) art. 138 § 2 kpa wskutek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa mimo złożenia przez stronę wniosku, o którym mowa w art. 136 § 2 kpa, co obligowało organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 kpa, i poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji mimo braku spełnienia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie, 4) art. 138 § 1 kpa poprzez nie wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i nie orzeczenie, co do istoty sprawy, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy stwarza podstawy do orzeczenia, że działka stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem - Lzr o VI klasie gruntów; 5) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 kpa wskutek wadliwego sformułowania uzasadnienia decyzji nie pozwalającego na zrozumienie rozstrzygnięcia organu. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów określonych w skardze, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wymierzenie organowi na podstawie art. 151 a § 1 ppsa grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 ppsa w maksymalnej wysokości a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a istota sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zasadność wydania decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za niezasadne. Trzeba podkreślić, że czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 541/11). Aby zatem zmienić w ewidencji gruntów i budynków użytek Ls na inny rodzaj użytku gruntowego muszą być spełnione wymagane wskazanymi przez organ przepisami kryteria. Ustawa Pgik określa ewidencję gruntów i budynków, jako systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 3a ustawy Pgik ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Oznacza to, że obowiązek aktualizowania danych objętych egib podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Jak zasadnie przyjął organ, zmiana w egib użytku leśnego na inny może nastąpić m.in. po spełnieniu warunków ściśle określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ust. 1 p. 10 do lasów - "Ls" zalicza się grunty określone jako las w ustawie o lasach. Jak ustalono, wg organu I instancji działka nr [...] objęta jest inwentaryzacją stanu lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych Dzielnica [...] tom [...] na okres 01.01.2015 r. do 31.12.2024 r., tymczasem skarżący wywodzi, powołując się na dokumenty załączone do skargi, że skoro stwierdzono nieważność decyzji klasyfikacyjnej z 1977 r. to oznacza, że sporny grunt nie jest i nie był użytkiem leśnym. Argumentacja ta stanowi daleko idące uproszczenie. Stwierdzenie nieważności decyzji klasyfikacyjnej nie oznacza bowiem, że dany teren nie był lasem, gdyż klasyfikacje wykonuje się właśnie dla lasów. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów w myśl art. 2 pkt 12 ustawy to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. W przedmiotowej sprawie w projekcie klasyfikacji użytek "Ls" został zmieniony na "Lzr- RVI" i częściowo na "Tr". Organ uchylając sprawę do ponownego rozpoznania wyjaśnił, że skoro prowadzący ewidencję gruntów i budynków starosta uznał, że powołany klasyfikator dokonał nieuprawnionej zmiany użytku gruntowego z leśnego na nieleśny, i pozostawił użytek "Ls" nie dokonując klasyfikacji gruntu wymaganej dla tego użytku - to postępowanie wymaga powołania nowego klasyfikatora i przeprowadzenia postępowania od początku gdyż sprawa na tym etapie nie może zostać zakończona. Sporną kwestią, jak wskazał organ, pozostaje zatem rodzaj użytku wstępujący na tej działce a jego określenie jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia klasyfikacji. Jednoznacznie organ zalecił, że Prezydent [...] powinien zbadać, czy w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajdują się inne operaty opisujące użytek na tej działce (na przykład modernizacja ewidencji gruntów i budynków) a także odnieść się do stanu faktycznego na gruncie w odniesieniu do działek sąsiednich tj. ustalić czy teren ten stanowi zwarty kompleks leśny w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Dopiero po określeniu użytku zgodnie z załącznikiem nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ może przystąpić do czynności klasyfikacyjnych. Tymczasem skarżący wywodzi, że czynności te winien we własnym zakresie w ramach art. 136 § 2 kpa przeprowadzić organ II instancji. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu zasadnie organ przyjął, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające m.in. w oparciu o materiały ewidencyjne, w tym materiały archiwalne (a także przykładowo zdjęcia lotnicze), przeprowadzić ewentualnie wizję w terenie tj. odnieść się do aktualnego stanu na gruncie, a także do terenu sąsiadującego z ta nieruchomością a przy tym przy pomocy geodety z uprawnieniami zawodowymi dokonać stosownej klasyfikacji gruntów bądź wykluczyć jej zasadność. Organ stanowisko swoje uzasadnił rzeczowo i punkt po punkcie wskazał, jakie jego zdaniem należy podjąć w tym zakresie czynności, a analiza przez niego dokonana nie budzi zastrzeżeń Sądu. Tego rodzaju postępowanie dowodowe winna cechować wyjątkowa skrupulatność, i rację w tym zakresie ma organ - zarzucając staroście (Prezydentowi [...]), iż postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie a nie jedynie częściowo. Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa celem uzupełnienia w/wym dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w kontrolowanym postępowaniu naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani organ, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają jej wyniku. W kontrolowanej sprawie Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy organ zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa, a zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu II instancji w ramach art. 136 § 2 kpa. W oceni Sądu w sprawie nie wykazano aby doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego wyartykułowanych w skardze. Skutkowało to oddaleniem sprzeciwu.