III SA/Gl 1139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Gminy I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 14 listopada 2019 r. strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 23 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, udzielonego przez organ uprawniony do reprezentowania gminy przed sądem bowiem do skargi załączono pełnomocnictwo udzielone przez osobę nie mającą takiego umocowania tj. Przewodniczącego Rady Gminy I. Dla dokonania tej czynności wyznaczony został siedmiodniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik organu ponownie nadesłał odpis pełnomocnictwa załączonego do skargi oraz wskazał, że umocowanie do działania w sprawie przez Przewodniczącego Rady Gminy I., wynika z treści Uchwały Rady Gminy I. nr [...] z dnia [...] roku, zgodnie z którą do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym, a także ustanowienia pełnomocnika procesowego Rada Gminy upoważniła Przewodniczącego Rady Gminy. Podkreślił, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1990 nr 32 poz. 191 – dalej: u.s.g.), należy również przyjąć, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze może wnieść w istocie jej organ, który podjął konkretną uchwałę (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/2005, LexisNexis nr 1920612). Zaakcentował jednocześnie, że podstawą do wniesienia skargi jest naruszenie uprawnień i kompetencji nie gminy, ale jej organów - wówczas gminę należy rozumieć nie jako odrębny podmiot prawa, ale jako jej organy, których kompetencje bądź uprawnienia zostały naruszone lub których kompetencji bądź uprawnień dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W takich przypadkach, zdaniem pełnomocnika, stroną skarżącą powinna być rada gminy lub wójt, w zależności od tego, czyje kompetencje lub uprawnienia zostały naruszone. Konsekwentnie w stosunku do tezy, iż legitymacja do wniesienia skargi przysługuje organowi, który wydał konkretny akt, a nie gminie en bloc, należy przyjąć, iż uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje osobie uprawnionej do reprezentowania danego organu gminy. Pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że co prawda nie ma przepisu, z którego wprost wynikałoby uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ale tezę taką wyprowadzić można z wykładni systemowej przepisów u.s.g. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 u.s.g. organizuje pracę rady. Analogiczne stanowisko zawierają m.in.: postanowienie NSA z 17 września 2008 r. (I OSK 1099/2008, LexisNexis nr 2397823), oraz postanowienie NSA z 14 czerwca 2007 r. (II OSK 706/2007, LexisNexis nr 1965478). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym m.in. wykazanie przez pełnomocnika umocowania do działania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym określonym w art. 46 i art. 47 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 46 § 3 p.p.s.a. jeżeli pismo (w tym przypadku skargę) wnosi pełnomocnik, należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Jeżeli natomiast pismo nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a. przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie. Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Artykuł 25 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa), czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w postępowaniu. W niniejszym postępowaniu podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, co wynika z treści art. 28 § 1 p.p.s.a. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z art. 31 u.s.g. wynika wprost, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Reprezentacja gminy obejmuje także występowanie w czynnościach procesowych związanych z postępowaniami administracyjnymi, sądowoadministracyjnymi czy nadzorczymi, których gmina jest stroną (podmiotem). Organem gminy nie jest natomiast przewodniczący rady gminy. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Oznacza to, że w zakresie wykraczającym poza wspomniane ustawowe zadania przewodniczący rady gminy nie może składać wiążących oświadczeń w imieniu gminy, a tym samym udzielać pełnomocnictw. Wbrew zatem twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, jedynym organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy i dokonywania w jej imieniu czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Podjęta przez pełnomocnika skarżącego polemika, co do zasadności wezwania, pozostaje w sprzeczności również z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, którą orzekający w niniejszej sprawie Sąd jest związany i w pełni podziela. Zgodnie z tą uchwałą w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Takich szczególnych okoliczności Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł. Nadto podkreślić należy, że rozważania zawarte w powołanej uchwale odnoszą się również do spraw, w których gmina jest stroną skarżącą, z uwagi na brak odrębnej regulacji w tym przedmiocie. Mając zatem na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy i fakt, że strona skarżąca, mimo upływu zakreślonego terminu, nie uzupełniła prawidłowo braków formalnych skargi, złożona przez nią skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a.