II SA/Ol 996/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ... nr ... w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 11 czerwca 2019 r. B. M. (skarżący) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, J. M. (dalej syn). Działający w imieniu Prezydenta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" odmówił skarżącemu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 maja 2019 r. oraz przyznał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na syna w kwocie 1583 zł miesięcznie na okres od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. oraz na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 marca 2022 r. w wysokości wynikającej z zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 maja 2019 r. Wskazał, że sąd pracy zmienił punkt 7 orzeczenia o niepełnosprawności uznając, iż jego syn wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wyjaśnił, że pomimo pozostawania w zatrudnieniu sprawował opiekę nad synem, gdyż od 21 marca do końca maja 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty w ten sposób, że postanowiło: odmówić skarżącemu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. oraz od 18 marca 2019 r. do 31 maja 2019 r. II. przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na syna w kwocie: - 1583 zł na okres od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r., - 868,10 zł na okres od 1 marca 2019 r. do 17 marca 2019 r., - 1583 miesięcznie w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., - oraz na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 w wysokości wynikającej z zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w dniu 16 kwietnia 2019 r. przed Sądem Rejonowym IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt IV U 353/18) zapadł wyrok, na mocy którego zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]", w ten sposób że przyjęto dodatkowy symbol niepełnosprawności syna skarżącego, zmieniono okres niepełnosprawności do dnia 31 marca 2022 r. oraz uznano, że syn skarżącego wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podniesiono, że z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, iż opiekę nad synem skarżącego sprawuje właśnie skarżący, zaś opieka ta uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Znajdujące się w aktach sprawy decyzje administracyjne, jak i z zaświadczenie wydane przez MOPS wskazują, że skarżący od dnia złożenia wniosku o zaliczenie J. M. do osób niepełnosprawnych, tj. od 19 stycznia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. pobierał zasiłek stały, który utracił dopiero 1 lutego 2019 r. W okresie od 1 lutego 2019 r. do dnia 19 czerwca 2019 r. skarżący nie pobierał żadnych świadczeń. Dodatkowo ze znajdującego się świadectwa pracy wynika, że skarżący w okresie od 18 marca 2019 r. do 31 maja 2019 r. był zatrudniony w jednej z firm jako pracownik gospodarczy. Organ odwoławczy podniósł, że przyznanie zasiłku stałego oznacza, iż koniecznym jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. Pobieranie tego rodzaju świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 18 marca 2019 r. do 31 maja 2019 r. uzasadnia okoliczność podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wskazując, że kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie co do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2018 r. do 1 stycznia 2019 r. Skarżący stwierdził, że w tym okresie nie pracował ani też nie podejmował żadnego zatrudnienia, mając na uwadze dobro dziecka. Podniósł również, że gdyby miał pewność, że orzeczenie sądu w zakresie określenia niepełnosprawności syna będzie dla niego korzystne, to by nie podejmował prób pracy ani też nie pobierał by innych świadczeń. Według skarżącego stosowne świadczenie powinno być mu wypłacone od 1 stycznia 2018 r. w całości, a nie z pominięciem poszczególnych okresów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 j.t. ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w kwestii ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać należy, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/14). Według zaś wskazanego wśród podstaw rozstrzygnięcia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Jak wynika z akt sprawy Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w ten sposób, że przyjęto dodatkowy symbol niepełnosprawności syna skarżącego, zmieniono okres niepełnosprawności do dnia 31 marca 2022 r. oraz uznano, że syn skarżącego wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na syna wynika z faktu, że w okresie od dnia złożenia wniosku o zaliczenie syna skarżącego do osób niepełnosprawnych, tj. od dnia 19 stycznia 2018 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. skarżący pobierał zasiłek stały, który utracił dopiero w dniu 1 lutego 2019 r. Pobieranie zaś tego rodzaju świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto skarżący w okresie od 18 marca 2019 r. do 31 maja 2019 r. był zatrudniony w jednej z firm jako pracownik gospodarczy. Przede wszystkim należy wskazać, że w świetle zebranych dokumentów nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący podjął zatrudnienie we wskazanym przez Kolegium okresie (18.03.2019r. - 31.05.2019r.), nie kwestionuje zresztą tego sam skarżący. Dlatego też za ten okres nie przysługiwało mu świadczenie pielęgnacyjne. Uszło jednak uwadze Kolegium, że w dniu 26 czerwca 2019 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (SK 2/17), w którym orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie w wyroku tym wskazano w pkt II, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże nie sposób przejść do porządku dziennego nad ważką argumentacją zaprezentowaną w tym orzeczeniu. Podniesiono w nim m.in., że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Rozważania te, które Sąd podziela, oczywiście w sposób analogiczny odnoszą się do sytuacji gdy opiekun pobiera inne świadczenia, wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym zasiłek stały. Należy odnotować również, że jeszcze przed wydaniem wspomnianego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny sądy administracyjne zwracały uwagę na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (patrz: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19, dostępne w CBOSA). W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Oba Sądy zwróciły uwagę, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Wskazano, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Dlatego też za prawidłową uznać zatem należy tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty, zasiłku stałego) w wysokości niższej niż to świadczenie. Wszak zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak: wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 za: wyrokami Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). Za taką wykładnią wskazanego przepisu przemawiają również względy pragmatyczne. Trudno bowiem, żeby skarżący rezygnował z zasiłku stałego w momencie, w którym nie wie jeszcze czy będzie mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne i na jaki okres, a cała procedura rozpatrzenia takiego wniosku jest rozciągnięta w czasie. Organ powinien zatem jedynie pomniejszyć kwotę przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego o kwotę uzyskanego przez skarżącego zasiłku stałego. Niemniej świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać skarżącemu również za okres, w którym otrzymywał on zasiłek stały, jednakże właśnie w kwocie pomniejszonej o kwotę przyznanego zasiłku stałego. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, ponieważ organ odwoławczy w pkt II błędnie, być może omyłkowo, określił termin, do którego przyznano przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne, do 29 lutego 2020 r. zamiast do 31 marca 2022 r. - tak jak określono okres niepełnosprawności syna skarżącego w wyroku Sądu Rejonowego IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 kwietnia 2018 r.. Zresztą świadczenie to do 31 marca 2022 r. przyznał skarżącemu organ I instancji, tak więc w tej części zaskarżoną decyzją Kolegium pogorszyło sytuację procesową skarżącego. Ponowne rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.