II SA/Ol 972/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi U. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ... nr ... w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent (organ I instancji) decyzją z "[...]" ustalił - na wniosek J. C. (inwestor) – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku, przy ul. A w A, na działkach nr "[...]", obręb geodezyjny A. Pismem z 5 marca 2019 r. U. K. (skarżąca) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją. Postanowieniem z "[...]" organ I instancji wznowił na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]". Wnioskiem z 24 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji z "[...]". Postanowieniem z "[...]" organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji z uwagi na brak okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 152 § 1 k.p.a. Natomiast w uzasadnieniu podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać. Ponadto organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie nadaje się do wykonania i nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowała stanowisko organu, że decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na swój charakter, nie podlega wykonaniu. Podała, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest tożsamy z art. 152 k.p.a., są to dwie odrębne regulacje. Zarzuciła, że organ nie ustosunkował się do żadnego z podniesionych przez nią twierdzeń i argumentów. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z "[...]" utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że przesłanki mające uzasadniać wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego można rozważać dopiero po stwierdzeniu, że akt ten nadaje się do wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. wyjaśnił, że wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. Skargę na ww. postanowienie Kolegium wniosła skarżąca, wskazując, że jako strona została pominięta (w jej ocenie celowo) przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji organu I instancji z "[...]" w niczym nie przeszkadza inwestorowi w ubieganiu się o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wskazała, że we wniosku o wstrzymanie wykonalności przedstawiła swoje zarzuty dotyczące okoliczności wydania decyzji z "[...]". Dla wydania tej decyzji organ I instancji zawarł z inwestorem - (spółka) porozumienie w sprawie zagospodarowania gruntu Gminy A oznaczonego numerem ewidencyjnym "[...]" obręb A. Był to niezbędny warunek określony w decyzji z "[...]". Działka "[...]" wchodzi obecnie w skład działki o nr "[...]", będącej przedmiotem decyzji z "[...]". Według skarżącej powstaje pytanie, czy porozumienie zawarte ze spółką nie miało charakteru pozornego i dokonane zostało jedynie po to, aby umożliwić realizację budowy, która bez tego elementu nie mogłaby być zrealizowana. Skarżąca podniosła, że spółka zbyła lokale w zrealizowanym budynku – a ona jest nabywcą jednego z nich. Jako nabywca nieruchomości ma zaś prawo domagania się, aby wszystkie niezbędne elementy zagospodarowania, jakie były przedmiotem decyzji "[...]", były nadal zachowane. Gmina postanowiła jednak teren ówczesnej działki "[...]" przekazać innemu inwestorowi, w czym, wszystko wskazuje na to, iż skutecznie "pomaga" reprezentujący ją Prezydent, który łączy w swojej kompetencji prawo do wydawania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak też pozwolenia na budowę. W ramach tych postępowań organ ten w sposób niezwykle restrykcyjny decyduje o tym, kto jest stroną postępowania. W takiej sytuacji, jako osoba domagająca się zachowania swoich praw, a wykluczona z kręgu stron ustalonego przez Prezydenta A, skarżąca jest bezradna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 152 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, które ze swej istoty nie powoduje wstrzymania wykonania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. W tym zakresie zwraca się uwagę na zbliżony charakter wniosku o wznowienie postępowania ze skargą na decyzję ostateczną - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego również nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności (art. 61 § 1 p.p.s.a.), a wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez organ lub sąd zależy od spełnienia dodatkowych przesłanek (art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.). W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13; orzeczenie dostępne w CBOSA). Sąd podziela także pogląd, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć jedynie decyzji, która podlega wykonaniu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy natomiast nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie przesądza o tym, że przedmiotowy teren kiedykolwiek zostanie zabudowany; nie stanowi ona bowiem podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, którą jest dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Taka decyzja nie podlega również wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2174/01; orzeczenie dostępne w CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza natomiast istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie stanowi decyzji, która nadaje się do wykonania - ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Zasadniczo celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym, tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.). Nie można zatem uznać, że jej wykonanie mogłoby prowadzić do nieodwracalnego stanu faktycznego lub prawnego. Jedynym przejawem "wykonania" tejże decyzji jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienie NSA z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2004/01; orzeczenie dostępne w CBOSA). Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11; orzeczenia dostępne w CBOSA). Jednocześnie wskazuje się na przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160). Decyzja o warunkach zabudowy może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale - tylko w ściśle ograniczonym - zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszących się do przyszłej inwestycji. Z tego względu wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. Jak już wskazano, a co jest najistotniejsze, decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co przesądza o tym, że nie podlega ona wykonaniu. Dlatego też do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2093/15, orzeczenie dostępne w CBOSA). Wobec zaprezentowanej argumentacji, w niniejszym postępowaniu w sprawie wstrzymania wykonania decyzji za niezasadne i bezcelowe należy uznać zarzuty strony skarżącej, zwłaszcza te odnoszące się do wskazywanych przez nią okoliczności wydania decyzji z 16 listopada 2007 r. Nie mają one istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżone postanowienie organu odwoławczego, jak również postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.