II OSK 527/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 421/12 w sprawie ze skargi P. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę budynku hotelowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 421/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę P. D. na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę budynku hotelu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], Prezydenta W., na postawie art. 152 § 1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania swojej decyzji z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hotelu na działce nr [...], AM-24, obręb Stare Miasto, przy ul. [...] we W.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że we wnioskach o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, P. P. oraz E. M. i A. W. zawarli wnioski o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Wnioskodawcy wskazywali na kwestię dostępu do drogi publicznej, naruszenia przepisów technicznych, w tym przeciwpożarowych; brak odniesienia się w projekcie do tych kwestii; demontaż przyłącza wodnokanalizacyjnego. Organ I instancji, biorąc pod uwagę stan zaawansowania postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do weryfikacji postępowania zwyczajnego w sprawie pozwolenia na budowę, przywołał tezy dwóch wyroków NSA odnoszących się do treści przepisu art. 152 § 1 K.p.a. Oceniając zasadność złożonych wniosków, jak to określił organ "zarówno w sprawie wznowienia postępowania z powodu tzw. braku udziału w postępowaniu bez własnej winy, jak i w sprawie wstrzymania decyzji ostatecznej", stwierdził "brak przekonania o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania. Z kolei brak takiego przekonania, które zostanie określone w decyzji kończącej sprawę, pozbawia organ podstawy do uwzględnienia wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej". Sygnalizowane przez pełnomocników skarżących problemy komunikacyjne z wieloma działkami oddalonymi od ul. [...], w szczególności te, które występują w trakcie wykonywania robót budowlanych noszą cechy roszczeń cywilnych, a także powinny być kierowane do właściwego sądu powszechnego. Zażalenie na ww. postanowienie złożył P. P.. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, uchylił ww. postanowienie Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w kwestii posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony uznając, że podnoszona przez P. P. przesłanka wznowienia postępowania jest zasadna. Zdaniem organu odwoławczego treść przepisu art. 152 § 1 K.p.a. wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji tylko od jednej przesłanki merytorycznej – wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Innymi słowy, właściwy organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji nie musi bezspornie ustalić istnienia określonej podstawy wznowieniowej. Zobligowany jest natomiast ocenić, czy istnieje hipotetyczny związek pomiędzy zarzucaną wadliwością, a decyzją, polegający na ustaleniu, że o ile faktycznie taka wadliwość miałaby miejsce, to w wyniku wznowienia postępowania kwestionowana decyzja zostanie uchylona, a co za tym idzie zastąpiona decyzją o innej treści. Według organu II instancji, w niniejszej sprawie należy przeanalizować zarzuty i ustalić, czy w ogóle istnieje relewantny związek pomiędzy nimi, a treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ I instancji omówił, a nawet ustosunkował się do zarzutów wnioskodawców, ale dotyczyło to tylko wybranych zarzutów. Ponadto z uwagi na przyjęte stanowisko (brak wystąpienia przesłanki wznowienia) organ ten nie rozważał potencjalnej możliwości uchylenia decyzji pod kątem regulacji dotyczącej warunków udzielenia pozwolenia na budowę. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji obowiązany jest rozważyć zasadność pozostałych zarzutów wnioskodawców, w relacji do przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. D., domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 152 K.p.a. polegające na uznaniu postanowienia organu I instancji za nieodpowiadające prawu, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania i wydania decyzji odmiennej co do meritum niż decyzja kwestionowana. Ponadto zarzucił art. 110 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo wniesienia zażalenia na postanowienie przed jego wejściem do obrotu prawnego i jako takiego złożenie zażalenia niedopuszczalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu. Dodał przy tym, że skarżący złożył zażalenie po wejściu do obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia, a zatem organ odwoławczy uznał, że jest ono dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 421/12, oddalając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że zażalenie wniesione przez P. P. na postanowienie organu I instancji było dopuszczalne. Zostało co prawda wniesione przed doręczeniem P. P. postanowienia, ale w sytuacji gdy postanowienie to weszło już do obrotu prawnego. Sąd, powołując się na treść art. 152 § 1 K.p.a., stwierdził, że Wojewoda [...] trafnie zwrócił uwagę na okoliczność, że nieruchomość P. P., choć nie graniczy z nieruchomością podlegającą zainwestowaniu, to jednak może znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku hotelu, a wówczas powinien on być uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd zauważa, że lokalizacja budynku hotelu na działce nr 39/30 (nieruchomość służebna) może powodować utrudnienia w korzystaniu z działki stanowiącej własność P. P. (nieruchomość władnąca) już chociażby w chwili prowadzenia budowy, a ponadto realizacja przejazdu bramowego o określonych w projekcie budowlanym parametrach może stwarzać trwałe ograniczenie w wykonywaniu służebności gruntowej P. P.. Jednakże te kwestie, nie mogą stanowić przedmiotu szczegółowych rozważań w postępowaniu ubocznym dotyczącym wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz powinny być przedmiotem merytorycznej oceny we wznowionym postępowaniu administracyjnym przez organ architektoniczno-budowlany. W ocenie Sądu, zasadnie także organ odwoławczy akcentuje potrzebę wyjaśnienia przez organ I instancji, czy wszystkie zarzuty sformułowane w pismach wnioskodawców pozwalają w odmiennym świetle ocenić prawną dopuszczalność inwestycji. Dlatego też słusznie organ odwoławczy stwierdził, że organ stopnia podstawowego nie rozważał w ogóle potencjalnej możliwości uchylenia decyzji, pod kątem regulacji dotyczącej warunków udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że dla uznania prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu wystarczające jest dostrzeżenie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną, niezbędnych do tego by we wznowionym postępowaniu móc zatwierdzić projekt, którego rozwiązania pozostają w zgodzie z porządkiem prawnym, w tym również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ wznowione postępowanie administracyjne dotyczy budowy hotelu, opisanego w projekcie budowlanym, zdaniem Sądu, o całości inwestycji trzeba będzie orzec we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Nowa decyzja musi bowiem zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Tymczasem negatywnymi przesłankami uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu jest jedynie upływ czasu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 K.p.a.) lub przekonanie organu, że wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym zakresie Sądu stwierdził, że nienasuwające wątpliwości istnienie podstawy wznowienia postępowania (okoliczność znana Sądowi z urzędu w związku ze sprawą o sygn. akt II SA/Wr 420/12) i przejście we wznowionym postępowaniu do fazy merytorycznej oceny sprawy oraz wykluczenie negatywnych przesłanek uchylenia decyzji dotychczasowej, przesądzało o prawdopodobieństwie uchylenia we wznowionym postępowaniu pierwotnego pozwolenia na budowę, tj. o zaistnieniu przesłanki wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, pozostałe zarzuty podniesione w skardze również nie podważają prawidłowości postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że P. P. przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we W.. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 .p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c .p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji w postępowaniu administracyjnym, a to ze względu na to, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji złożyła osoba nieuprawniona w ogóle do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania jak również z naruszeniem art. 152 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, pomimo braku dostatecznego udokumentowania tego faktu oraz braku uzasadnienia okoliczności, które na to wskazują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Po pierwsze, w świetle oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 420/12 (obecnie prawomocnym w związku z wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 379/13) i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], w zaskarżonym wyroku o sygn. akt II SA/Wr 421/12 Sąd I instancji w sposób uprawniony uznał, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, że organ stopnia podstawowego nie rozważał w ogóle potencjalnej możliwości uchylenia decyzji, pod kątem regulacji dotyczącej warunków udzielania pozwolenia na budowę. Skoro w postępowaniu odwoławczym w sprawie wznowienia postępowania Wojewoda [...] i stwierdził, że zaistniała podstawa wznowieniowa (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), to wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzeć zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. przez zbadanie czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, czego nie dokonał organ I instancji, przyjmując odmiennie, że nie ma w ogóle przesłanki do wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12, LEX nr 1450903). W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się zatem merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 1138150). Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie, co w niniejszej sprawie może dopiero nastąpić w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...]. A zatem samo stwierdzenie zaistniałych wad postępowania to jeszcze nie orzekanie merytorycznie we wznowionym postępowaniu. Ta faza kończąca postępowanie wznowieniowe w danej instancji następuje dopiero na etapie zastosowania art. 151 § 1 bądź art. 151 § 2 w związku z art. 146 K.p.a., które w swej treści przewidują kilka możliwych rozstrzygnięć. Dlatego w niniejszej sprawie z punktu widzenia zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że dla uznania prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu wystarczające jest dostrzeżenie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną, niezbędnych do tego by we wznowionym postępowaniu móc zatwierdzić projekt, którego rozwiązania pozostają w zgodzie z porządkiem prawnym, w tym również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To z kolei wymaga ustalenia na podstawie materiału dowodowego, czy rzeczywiście w niniejszej sprawie istnieje potrzeba dokonania jakichkolwiek zmian w projekcie budowlanym. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że lokalizacja budynku hotelu na działce nr [...] (nieruchomość służebna) może powodować utrudnienia w korzystaniu z działki stanowiącej własność P. P. (nieruchomość władnąca) już chociażby w chwili prowadzenia budowy. Ponadto realizacja przejazdu bramowego o określonych w projekcie budowlanym parametrach może stwarzać trwałe ograniczenie w wykonywaniu służebności gruntowej P. P.. Kontynuując wywód Sąd prawidłowo stwierdził, że ww. kwestie, nie mogą stanowić przedmiotu szczegółowych rozważań w postępowaniu ubocznym dotyczącym wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz powinny być przedmiotem merytorycznej oceny we wznowionym postępowaniu administracyjnym przez organ architektoniczno-budowlany. Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji swoją ocenę oparł nie tylko na wykazaniu, że zaistniała przesłanka wznowieniowa. Sąd ten bowiem wskazał, że przyjęte w projekcie budowlanym parametry przejazdu bramowego mogą stwarzać trwałe ograniczenie w wykonywaniu służebności gruntowej P. P.. Ustalenia te świadczą o prawidłowości zastosowania przez Sąd art. 152 § 1 K.p.a. celem wykazania, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Uszło to uwadze stronie skarżącej kasacyjnie, która próbowała w tym zakresie wykazać braki postępowania o wstrzymanie wykonania decyzji. Po drugie, Sąd I instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że P. P. przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we W.. W wyroku tym Sąd ten w zakresie przymiotu strony P. P., a tym samym zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, oparł się wyłącznie na ocenie prawnej wynikającej z wyroku tegoż Sądu o sygn. akt II SA/Wr 420/12. Sąd I instancji w tym zakresie wypowiedział się, co prawda, o trafności oceny jaką sformułował Wojewoda [...], zgodnie z którą nieruchomość P. P., choć nie graniczy z nieruchomością podlegającą zainwestowaniu, to jednak może znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku hotelu, a wówczas powinien on być uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ta zaś ocena nie przesądza o przyznaniu P. P. przymiotu strony, ale świadczy o nawiązaniu przez organ do przesłanki wznowieniowej, a tym samym do wykazania zaistnienia wynikającej z art. 152 § 1 K.p.a. przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, tj. uprawdopodobnienia uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Z powyższego wywodu wynika, że choć Sąd wypowiedział się w kwestii przymiotu strony P. P., to jednak nie dokonał w tym zakresie żadnej wykładni wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego. Sąd jedynie uwzględnił z urzędu ocenę jaka została wyrażona w innym wyroku tegoż Sądu (o sygn. akt II SA/Wr 420/12), do czego miał prawo na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie (tu wznowienia postępowania w ramach którego może mieć zastosowanie art. 152 § 1 K.p.a.) ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.