II OSK 2227/12

Dnia 18 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 86/12 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na budowę biogazowni rolniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2227/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 maja 2012 roku, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na budowę biogazowni rolniczej uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Starosta Rawski udzielił [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę biogazowni rolniczej na działce nr ewid. [...] w K., gm. Rawa Mazowiecka. W trakcie postępowania o wznowienie, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Starosta Rawski, działając na podstawie art. 152 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej K.p.a.) odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli m.in. A. L., K. S. i M. K. działając przez swojego pełnomocnika. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Rawskiemu, zarzucając naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazali, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem legalność wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań będzie badana przez wojewódzki sąd administracyjny. Dodatkowo, zdaniem skarżących sama decyzja o pozwoleniu na budowę posiada takie uchybienia, które wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia, niezależnie od wyników postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Podnieśli też, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzja Starosty Rawskiego z dnia [...] maja 2010 r. narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 12 poz. 877). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. K., K.S. i A. L. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w części dotyczącej wniosku pełnomocnika K. S. i M. K. oraz uchylił postanowienie i umorzył postępowanie z wniosku pełnomocnika B. O., Z.C., G. G., P. G., J. G., W. K., H. K., B. Ł., K. Ł., L. Z., W. Z., Z. C. i A. C. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że błędem było merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ I instancji wniosku wszystkich wnioskujących, bowiem przymiot strony postępowania w sprawie mają jedynie K. S., M. K. i A. L. Zdaniem organu II instancji nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty Rawskiego o pozwoleniu na budowę, a zarzuty strony dotyczące niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zostać ocenione dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zmierzającego do zakończenia postępowania wznowieniowego Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. S., M. K. i A. L. działający przez swojego pełnomocnika. Zaskarżając postanowienie w całości, pełnomocnik skarżących wniósł o jego uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę wskazał, iż analiza dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, a przede wszystkim treść kwestionowanego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy we właściwym zakresie. Rozpatrując zaskarżone postanowienie, Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zażalenia A. L., natomiast z akt sprawy wynika, że postanowienie Starosty w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zaskarżył do Wojewody Łódzkiego adw. A. J. F. działając w imieniu A. L., K. S. i M. K. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wniosku K. S. i M. K., a nadto uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie co do pozostałych wnioskodawców. Tym samym Wojewoda pominął zażalenie A. L., a w konsekwencji nie odniósł się do jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W tym zakresie organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) z uwagi na nieuprawnione zawężenie kręgu stron postępowania i wydanie postanowienia pomimo braku rozpatrzenia zażalenia jednej ze stron postępowania administracyjnego. Tym samym organ naruszył również przepis art. 7 K.p.a. statuujący zasadę praworządności. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stwierdzenie tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania uzasadnia odstąpienie od kontroli merytorycznej zaskarżonego postanowienia, jednakże, odnosząc się do argumentów strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skargą, że organ rozpoznając środek zaskarżenia powinien był dokonać własnych ustaleń w sprawie tym bardziej, że stan sprawy tego wymagał a nadto winien wskazać w jakim zakresie i dlaczego podziela stanowisko organu I instancji. Sąd podkreślił, iż organowi rozpoznającemu ponownie zażalenie i oceniającemu przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie może ujść uwadze, że w sprawie dotyczącej budowy przedmiotowej biogazowni toczy się postępowanie z wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Rawskiego nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę biogazowni a nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. w sprawie II SA/Łd 552-553/11 (co jest w sprawie znane z urzędu) stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka o umorzeniu postępowania, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Wójta umarzającej postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację budowy biogazowni. Choć wskazany wyrok nie jest dotąd prawomocny, to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy (wyrok zapadł po rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym a przed wydaniem postanowienia przez Wojewodę), stworzył on na etapie postępowania odwoławczego nowy stan faktyczny, który niewątpliwie ma wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w toku postępowania wznowieniowego, i tenże nowy stan rzeczy winien być poddany analizie organu odwoławczego, który ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Łódzki zobligowany będzie rozpatrzeć wszystkie Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. DZ.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn. zm. i art. 62 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy ze skargi K. S. razem ze skargą A. L., która to skarga jako niedopuszczalna wobec braku przedmiotu zaskarżenia - tj. postanowienia Wojewody Łódzkiego w stosunku do A. L. podległa obligatoryjnemu odrzuceniu; 2) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a. poprzez uwzględnienie w stosunku do K. S. skargi na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r. i uznania, że w stosunku do A. L. doszło do naruszenia zasad dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i zasad praworządności, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do uwzględniania w postępowaniu ze skargi K. S. na ww. postanowienie Wojewody Łódzkiego przesłanek, które mają wyłącznie zastosowanie w stosunku do sprawy ze skargi A. L. - sygn. akt II SA/Łd 88/12 (tj. brak wydania postanowienia przez Wojewodę Łódzkiego oraz bezczynność tego organu), co spowodowało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnął nie w granicach danej sprawy. 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. będące w zw. z art. 177 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 144 p.p.s.a., art. 168 § 1 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 552-553/11 stworzył nowy stan faktyczny, który Wojewoda Łódzki zobowiązany był uwzględnić w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy wyłącznie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może stworzyć stan faktyczny, który Wojewoda Łódzki zobowiązany jest uwzględnić w toczącym się postępowaniu administracyjnym; 4) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. będące w zw. z art. 152 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 (w całości), art. 145a k.p.a. i 145b k.p.a. k.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi i uznanie, iż w/w nieprawomocny wyrok WSA z dnia 25 października 2011 r. i rzekomo stworzony przezeń nowy stan faktyczny jest przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], podczas gdy nieprawomocny wyrok WSA nie stanowi w świetle art. 152 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1, art. 145a k.p.a. i 145b k.p.a. przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wobec braku możliwości uchylenia w postępowaniu wznowieniowym na podstawie nieprawomocnego wyroku tejże decyzji; 5) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 k.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki wstrzymania wykonalności decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 1 i art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm. ), określanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi, winien więc badać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem wskazanych w niej naruszeń prawa, ale także ustalić, czy zaskarżona decyzja nie narusza innych niewymienionych w skardze przepisów obowiązującego prawa. Sąd I instancji nie do końca zrealizował wynikający z tego przepisu obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę biogazowni, podczas gdy wywody zawarte w jego uzasadnieniu dotyczą w istocie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w odniesieniu do osoby, której skargi w tym postępowaniu Sąd nie rozstrzygał tj. A. L. Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika z błędnej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji co do treści zaskarżonego postanowienia, skutkiem czego, Sąd ten doszedł do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozpoznał zażalenia A. L. Powyższe doprowadziło do sytuacji, iż Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie rozpoznał istoty sprawy poddanej jego kontroli. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że A. L. przy pomocy swego pełnomocnika wniósł w terminie zażalenie na postanowienie Starosty Rawskiego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę biogazowni. Analiza treści postanowienia Wojewody Łódzkiego powoduje, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż nie rozpoznano zażalenia A. L. W części wstępnej postanowienia Wojewoda Łódzki wskazał, iż rozpoznaje m.in. zażalenie A. L., ponadto w treści uzasadnienia wprost odwołuje się do jego zażalenia odnosząc swoje uwagi również do stanowiska i zarzutów podniesionych przez tego skarżącego. Nie można było zatem przyjąć, iż organ II instancji pominął zażalenie A. L., i tym samym nie można było uznać, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa. Postanowienie jako akt administracyjny powinno być traktowane jako całość, nie zaś zbiór nie powiązanych ze sobą części. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który powinien ocenić zaskarżone postanowienie na podstawie wymienionych uregulowań, oparł swe rozstrzygnięcie na całkowicie błędnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przez co w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy poddanej jego kontroli. Czyni to uzasadnionymi wszystkie procesowe zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Treść tego przepisu warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 kpa, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z dnia 23.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ocenił kontrolowanego postanowienia w tym zakresie. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. zamieścił w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, niemniej wskazania powyższe winny być poprzedzone kontrolą pod względem zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu aktu. Ponadto rację ma skarżący kasacyjnie, iż fakt toczących się postępowań nadzwyczajnych do czasu ich ostatecznego zakończenia, nie może mieć wpływu na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia innej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przepisów regulujących tę kwestię. Ponadto Sąd rozważy w toku dalszego postępowania zastosowanie art. 51 i 111 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.