II SA/Łd 86/12

Dnia 9 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 roku sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na budowę biogazowi rolniczej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] udzielił A Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę biogazowi rolniczej na działce nr ewid. [...] w K., gm. R.. W trakcie postępowania o wznowienie postanowieniem z dnia [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przekazał Staroście [...] do rozpatrzenia w trybie art. 65 § 1 K.p.a. wniosek z dnia 1 października 2010 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] pochodzący od K. S., M. K., B.O., Z. C., G. G., P. G., J. G., W. K., H. K., B. Ł., K. Ł., M. Ł., L. Z., W. Z., Z. C. i A. C. reprezentowanych przez adw. A. J. F.. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 152 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...], nr [...]. Zdaniem organu, pismo z dnia 1 października 2010 r. nie stanowiło dostatecznej podstawy do natychmiastowego podjęcia przez organ działań wstrzymujących decyzję zezwalającą na budowę biogazowi rolniczej. Wskazał też, że wnioskujący nie przedstawili żadnych wiarygodnych materiałów dowodowych na istnienie przesłanek, które mogłyby wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto, organ podkreślił, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pochodzi od osób nie posiadających przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu nie zaszło w sprawie prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji, bowiem prowadzone postępowania wyjaśniające – dotyczące wstrzymania decyzji Starosty [...], Wójta Gminy R. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, czy Wojewodę [...] i [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w zakresie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. i przepisami techniczno-budowlanymi, nie potwierdzają naruszenia obowiązujących przepisów przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Skoro zatem organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie znalazł podstaw do jego wznowienia, to nie ma również podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji gdy nie zachodzą okoliczności uzasadniające prawdopodobieństwo zmiany lub uchylenia decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. L., K. S. i M. K. działając przez swojego pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...], zarzucając naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazali, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem legalność wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań będzie badana przez wojewódzki sąd administracyjny. Dodatkowo, zdaniem skarżących sama decyzja o pozwoleniu na budowę posiada takie uchybienia, które wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia, niezależnie od wyników postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Podnieśli też, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzja z dnia [...] narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 12 poz. 877). Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. K., K. S. i A. L. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w części dotyczącej wniosku pełnomocnika K. S. i M. K. oraz uchylił postanowienie i umorzył postępowanie z wniosku pełnomocnika B. O., Z. C., G. G., P. G., J. G., W. K., H. K., B. Ł., K. Ł., L. Z., W. Z., Z. C. i A. C.. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że błędem było merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ I instancji wniosku wszystkich wnioskujących, bowiem przymiot strony postępowania w sprawie mają jedynie K. S., M. K. i A. L.. Zdaniem organu II instancji nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, a zarzuty strony dotyczące niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zostać ocenione dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zmierzającego do zakończenia postępowania wznowieniowego. W odniesieniu natomiast do wniosku B. O., Z. C., G. G., P. G., J. G., W. K., H. K., B. Ł., K. Ł., L. Z., W. Z., Z. C. i A. C. organ uznał za uzasadnione umorzenie postępowania z uwagi na brak przymiotu strony wskazanych osób w niniejszym postępowaniu, wskazując, że interes prawny w sprawie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ma jedynie wnioskodawca. W związku z tym, że tylko wnioskodawca może żądać wstrzymania wykonania decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia się domaga, należało zdaniem organu umorzyć postępowanie organu I instancji we wskazanym zakresie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. S. działająca przez swojego pełnomocnika. Zaskarżając postanowienie w całości, pełnomocnik wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, - naruszenie art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z zaniechaniem przeprowadzenia w sprawie jakichkolwiek ustaleń, a także wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym organ nie wyjaśnił, czy przyczyną oddalenia zażalenia skarżących była niezasadność podniesionych przez skarżących zarzutów czy też przedwczesność ich oceny, - rażące naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia w sprawie wysokiego prawdopodobieństwa uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę, jako wydanej bez uprzedniej i ważnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji, pomimo sprzeczności lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz bez zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie ze wszystkich przyczyn, które zostały w niej podniesione. Na wstępie wskazać należy, że kontroli legalności w niniejszej sprawie podlegały postanowienia wydane przez organy administracji w przedmiocie wstrzymania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę biogazowni. Analiza dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie a przede wszystkim treść kwestionowanego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy we właściwym zakresie. W szczególności rozpatrując zaskarżone postanowienie, Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zażalenia A. L.. Otóż, z akt sprawy jasno wynika, że z wnioskiem o wstrzymanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę biogazowni wystąpił adw. A. J. F. w imieniu następujących osób: K. S., M. K., B. O., Z. C., G. G., P. G., J. G., W. K., H. K., B. Ł., K. Ł., M. Ł., L. Z., W. Z., Z. C. i A. C.. Rozpoznając ten wniosek Starosta [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Postanowienie Starosty zaskarżył następnie do Wojewody [...] adw. A. J. F. działając już tylko w imieniu A. L., K. S. i M. K.. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wniosku K. S. i M. K., a nadto uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w części dotyczącej wniosku B. O., Z. C., G. G., P.G., J. G., W. K., H. K., B. Ł., K. Ł., L. Z., W. Z., Z.C. i A. C.. Tym samym Wojewoda pominął zażalenie A. L., a w konsekwencji nie odniósł się do jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W tym zakresie organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) z uwagi na nieuprawnione zawężenie kręgu stron postępowania i wydanie postanowienia pomimo braku rozpatrzenia zażalenia jednej ze stron postępowania administracyjnego. Tym samym organ naruszył również przepis art. 7 K.p.a. statuujący zasadę praworządności. Dodatkowo na wadliwość zaskarżonego postanowienia wpływa fakt odniesienia się przez organ II instancji w rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu postanowienia do sytuacji prawnej osób, które nie występowały z zażaleniem na postanowienie organu I instancji. Dlatego też, jak się zdaje, przypadkowe pominięcie przez Wojewodę oceny sytuacji prawnej M. Ł. występującej z wnioskiem o wstrzymanie, ale nie składającej zażalenia na postanowienie Starosty, w konsekwencji Sąd ocenił jako prawidłowe. Na marginesie wskazać należy, iż stwierdzenie tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania uzasadnia odstąpienie od kontroli merytorycznej zaskarżonego postanowienia, która w tej sytuacji byłaby przedwczesna. Niemniej jednak odnosząc się do argumentów strony skarżącej zgodzić należy się z jej stanowiskiem, że organ rozpoznając środek zaskarżenia powinien był dokonać własnych ustaleń w sprawie tym bardziej, że stan sprawy tego wymagał, a nadto winien wskazać w jakim zakresie i dlaczego podziela stanowisko organu I instancji. W tym miejscu należy przypomnieć, że przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia decyzji lub możliwość jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, powinna być oceniona przez właściwy organ na tle okoliczności faktycznych i prawnych, a taka ocena winna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia. Prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, ale na tle art. 152 § 1 K.p.a. daje podstawę do wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy więc, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Co również istotne dla wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, iż budowa prowadzona w oparciu o tę decyzję została zrealizowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 760/07 publ. LEX nr 509166; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 22/10 publ. LEX nr 673575 ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 616/10 publ. LEX nr 675383; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/05 publ. LEX nr 227787; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/05 publ. LEX 283091). Organowi rozpoznającemu ponownie zażalenie i oceniającemu przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie może ujść więc uwadze, że w sprawie dotyczącej budowy przedmiotowej biogazowni toczy się postępowanie z wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę biogazowni a nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. w sprawie II SA/Łd 552-553/11 (co jest w sprawie znane z urzędu) stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. o umorzeniu postępowania, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Wójta umarzającej postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację budowy biogazowni. Choć wskazany wyrok nie jest dotąd prawomocny, to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy ( wyrok zapadł po rozstrzygnięciu pierwszo instancyjnym a przed wydaniem postanowienia przez Wojewodę), stworzył on na etapie postępowania odwoławczego nowy stan faktyczny, który niewątpliwie ma wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w toku postępowania wznowieniowego i tenże nowy stan rzeczy winien być poddany analizie organu odwoławczego, który ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Sprawa winna zatem powrócić do organu II instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] zobligowany będzie rozpatrzeć wszystkie złożone w sprawie zażalenia i uwzględnić poczynione wyżej uwagi. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w trybie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.. n.k.