II OSK 2353/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 270/10 w sprawie ze skargi E. C. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 270/10 oddalił skargę E. C. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Radomia decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w Radomiu pozwolenia na budowę tymczasowych pawilonów handlowych na działce nr [...] położonej w Radomiu przy ulicy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2009 r. E. C. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr 608/2009 Prezydent Miasta Radomia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę, a po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r., nr [...] odmówił wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia dotychczasowej decyzji, a potwierdza to decyzja z dnia 11 stycznia 2010 r., którą odmówiono wznowienia postępowania z uwagi na to, że E. C. nie posiada przymiotu strony. Organ następnie wskazał, że projekt budowlany odpowiada wszystkim wymaganiom określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zamierzenie budowlane spełnia również warunki wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przede wszystkim § 12 ust. 1 pkt 2. Projektowany budynek został bowiem usytuowany w odległości 3,0 m w stronę granicy z działką nr [...], a ściana tego budynku nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. Realizacja budynku nie doprowadzi do ograniczeń związanych z zagospodarowaniem tej działki, mając na względzie jej parametry, nie spowoduje także uciążliwości dla terenów sąsiednich. Skoro działka E. C. oraz działki sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, oznacza to, że właściciele działek sąsiednich nie posiadają przymiotu strony. E. C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że kontynuowanie prac budowlanych przez inwestora naraża go na nieodwracalne szkody, nadto zauważył, że przedmiotowa inwestycja spowoduje niemożność zagospodarowania jego działki, gdyż inwestycja jest realizowana w tzw. "ostrej granicy ’’. Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił zażalenia i postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 Kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że na poparcie swojego wniosku E. C. przywoływał dwa argumenty. Pierwszy, że kontynuowanie przez inwestora prac budowlanych narazi go na nieodwracalne szkody poprzez stworzenie faktów dokonanych. Drugi, iż budowa jest prowadzona w tzw.,ostrej granicy’’, w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki, a zrealizowanie inwestycji uniemożliwi mu jakąkolwiek zabudowę działki. Organ nie zgodził się z tymi zarzutami. Przepis art. 152 § 2 Kpa pozwala wstrzymać wykonanie decyzji przy wznowieniu postępowania administracyjnego, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinno być ocenione przez właściwy organ na tle okoliczności faktycznych i prawnych, taka ocena winna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia. Następnie wskazał, że organ pierwszej instancji odniósł się do zarzutów stawianych przez E. C. w zakresie posiadania przymiotu strony w postępowaniu, dokonał analizy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyjaśnił również wątpliwości odnośnie lokalizacji budynku. Zdaniem Wojewody wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych ( tak orzekł NSA w wyroku z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96). Skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego wniósł E. C. zarzucając naruszenie przez organ art. 152 § 1 Kpa poprzez błędną ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Radomia w wyniku wznowienia postępowania postępowania. Skarżący podał, że prowadzenie przez inwestora robót budowlanych naraża go na powstanie nieodwracalnej szkody poprzez stworzenie faktów dokonanych. Budowa prowadzona jest bowiem w tzw. ,,ostrej granicy’’, w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki i z chwilą jej zrealizowania spowoduje niemożność zabudowy jego działki. Swoje zastrzeżenia w tym zakresie przedstawiał w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zastrzeżenia te miały zostać uwzględnione i rozpoznane w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Taka sytuacja oznacza, że wbrew stanowisku organu zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jeśli takie prawdopodobieństwo zachodzi, organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej, w tym zakresie skarżący powołał się pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1154/97. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, stwierdził, że przepis art.152 Kpa daje organowi w sprawie wznowienia postępowania możliwość wstrzymania wykonania decyzji z urzędu bądź na żądanie strony. Treść § 1 tegoż przepisu wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 roku, sygn. akt IV SA 474/97 - Lex nr 46812). Organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania musi więc dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Słowo ,,prawdopodobieństwo’’ użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie są pewne i jednoznaczne i bardzo trudno na nich zbudować prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ, który wznowił postępowanie nie ma takich kompetencji i nie jest w stanie zbadać tych okoliczności na etapie wstrzymania wykonania decyzji. Na tym etapie nie prowadzi on pełnego postępowania dowodowego. Gdy okoliczności są sporne, będzie je badał w toku wznowionego postępowania, a rezultat badania może być różny. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ zajmuje stanowisko, że skarżący nie powinien być stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Zagadnienie legitymacji skarżącego wymaga ustaleń i oceny prawnej w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego. Odnosząc się do drugiego zarzutu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 Kpa sąd nie bada merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08). Postępowanie wznowieniowe służy do oceny, czy wystąpiły wskazane w art. 145 § 1 Kpa podstawy wznowienia i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł więc być oceniany w kontekście występowania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w związku z wystąpieniem prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł E. C.. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 Kpa przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia dotychczasowej decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sytuacji, gdy okoliczności tej sprawy nie są pewne, a rezultat badania tych spornych okoliczności może być różny. Podnosząc ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż sporne w sprawie okoliczności będą przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania, a rezultat tego badania może być różny. Nie jest zatem wiadomo, czy dotychczasowa decyzja zostanie uchylona. Skoro więc występujące w sprawie zasadnicze sporne okoliczności będą dopiero przedmiotem badania, to istnieje prawdopodobieństwo takiego ich wyjaśnienia, które doprowadzi do uchylenia dotychczasowej decyzji. Co więcej, jeśli zasadność sformułowanych przez skarżącego zarzutów zostanie potwierdzona, to nie tylko prawdopodobne, lecz konieczne będzie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie wziął dostateczne pod uwagę, że budowa pawilonów prowadzona jest w "ostrej granicy", nie ma przy tym znaczenia, czy są to obiekty tymczasowe czy trwałe. Wbrew więc stanowisku Sądu pierwszej instancji prawdopodobieństwo uchylenia decyzji jest realne. Jeśli chodzi o stopień tego prawdopodobieństwa, to w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jest to okoliczność, która dla zastosowania art. 152 § 1 Kpa nie wymaga ani badania, ani wykazania. Na potwierdzenie wywodzonych twierdzeń powołał stanowisko zaprezentowane przez WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 377/05 i VII SA/Wa 1514/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie przyczyn nieważności należało ją rozpoznać w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej art. 152 § 1 Kpa nie jest usprawiedliwiony. Przepis ten upoważnia organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania, z urzędu lub na żądanie strony, wykonania dotychczasowej decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 Kpa, służy więc ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Jednakże zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. W tym zakresie ugruntowane jest orzecznictwo sądowe ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 720/07 – nie publ. i z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08 – Lex nr 484864). Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 Kpa właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny miał w polu widzenia, że przed podjęciem postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracyjne dokonały wszechstronnej oceny zamierzenia budowlanego, w stosunku do którego wydano pozwolenie na budowę. Wzięły pod uwagę konstrukcję pawilonów handlowych, ich gabaryty, funkcję, sposób usytuowania na działce, w tym odległość od granicy z działką sąsiednią, następnie sposób zagospodarowania działki skarżącego, możliwość jej zabudowy pomimo zrealizowania inwestycji na sąsiedniej działce. Odniosły się również do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w tym zakresie. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wydane zostało przez organ pierwszej instancji tego samego dnia co decyzja kończąca postępowanie. Okoliczność, że decyzja ta w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego została następnie uchylona przez organ odwoławczy z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (decyzją z dnia 9 lutego 2010 r.) nie zmienia faktu, że kwestionowane postanowienie organ wydał w wyniku analizy dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności. Zwrócić przy tym należy uwagę, że podjęcie przez organ odwoławczy kasacyjnego rozstrzygnięcia nie nastąpiło z powodu zakwestionowania poglądu o braku prawdopodobieństwa uchylenia dotychczasowej decyzji. Aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "okoliczności w tej sprawie nie są pewne i jednoznaczne i bardzo trudno na nich zbudować prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednakże podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mieszczą się w przywołanej podstawie kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, stawiając wyłącznie zarzut naruszenia art. 152 § 1 Kpa nie wskazał jednak ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu jaki konkretnie inny przepis postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, co już z tego powodu czyni zarzuty zmierzające do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego sprawy za nieusprawiedliwione. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.