II GSK 1067/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1099/19 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy 450 zł (czterysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1099/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzją z [...].07.2019 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 w związku z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 3, 6, 10, 11 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej u.d.p.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z 2311.2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. Nr 281, poz. 2885), zezwolił P. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą D. [...], [...]-[...] B. na umieszczenie w pasie drogowym ulicy: J./P. [...], C./S. [...], S./B. [...], B./U. [...], W./M. [...], O. [...], S./O. [...], B./P. [...], P. [...] słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m² na okres od [...].07.2019 r. do [...].07.2019 r. zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji, ustalając jednocześnie opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w wysokości: 3.232,81 zł. Organ podkreślił, że pomiar miejsc na słupach reklamowych służących do umieszczania na nich reklam utrwalony w protokole z [...].09.2018 r. wykazał istotne różnice pomiędzy wnioskowaną przez stronę powierzchnię miejsc reklamowych na słupach, a faktyczną powierzchnią, wynikającą z w/w pomiaru. Miejsce wykonania pomiaru słupów obejmowało pas drogowy ul. K. i J./R. W celu obliczenia powierzchni reklamowej wykorzystano m.in. wzór na powierzchnię boczną walca (Pb) tj. Pb = H x Obw, gdzie H to jego wysokość, a Obw to obwód walca. Powierzchnia reklamowa pierwszego z dwóch rodzajów słupa (typ 1) wyniosła 9,50 m². Powierzchnia reklamowa drugiego słupa (typ 2) obliczona wg wzoru (Pb) = H x Sze x L, gdzie H to wysokość panelu, Sze to jego szerokość a L to ilość paneli, wyniosła 6,03 m². Zgodnie z definicją opłata z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym ustalona została na podstawie art. 40 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 6 cyt. ustawy o drogach publicznych, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustalonej na podstawie § 1 ust. 1 pkt.3 i ust. 2 uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z 23.11.2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zarządca drogi, zgodnie z dokonanym pomiarem reklam, przyjął zwiększoną zgodną z pomiarem w obecności strony powierzchnię w niniejszej decyzji. Równocześnie przy ustalaniu wysokości stawek przez Radę Miasta zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych uwzględniono: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj zajęcia pasa drogowego oraz rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...].10.2019 r. nie uwzględniło odwołania wniesionego przez P. F. od powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości 78,56 m² i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym w wysokości 3 232,81 zł. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd wskazał na niesporny fakt, że decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta Bydgoszczy zezwolił skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m² , w okresie od [...] do [...] lipca 2019 r. we wskazanej powyżej lokalizacji i jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na zajecie pasa drogowego w celu prowadzenia robót na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. Decyzja, zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych (nr [...] - podstawa prawna art. 39 ust.3 i 3a u.d.p.), została wydana w tym samym dniu, tj. [...] lipca 2019 r., co decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy nr [...] o zezwoleniu na umieszczeniu w pasie drogowym słupów reklamowych i ustaleniu opłaty z tego tytułu . W ocenie Sądu jest to uchybienie procesowe, które nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby decyzja lokalizacyjna została zaskarżona w drodze odwołania, a to z kolei oznacza, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019 r. decyzja lokalizacyjna była ostateczna. Skarżący skierował do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy wniosek [...] czerwca 2019 r. o zezwolenie na zajecie pasa drogowego w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] lipca 2019 r., przez stałe elementy małej architektury, tj. słupy informacyjnoreklamowe. W ocenie skarżącego opłata za zajęcie pasa drogowego, przez ww. obiekty powinna zostać naliczona od zajmowanej przez słupy powierzchni 2 m2 w rzucie pionowym. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyłącznie ustalonej przez organy opłaty w wysokości 3 232,81 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego, liczonej nie od powierzchni słupa 2 m2 w rzucie pionowym, lecz od całej powierzchni słupa reklamowego, liczonej jako powierzchnia umieszczonych na słupie paneli na powierzchni bocznej walca (w przypadku słupa ogłoszeniowego, typ 2) lub powierzchni bocznej walca (w przypadku słupa ogłoszeniowego, typ 1). Sposób obliczenia powierzchni reklamowej organ opisał i zamieścił w zaskarżonej decyzji. Powierzchnia słupa reklamowego typu 2 obliczona została według sposobu: (Pb)= Hx Sze x L. Przy czym H- oznacza wysokość panelu, Sze- jego szerokość, natomiast L- ilość paneli. Z kolei powierzchnia słupa reklamowego typu 1, obliczona została według sposobu (Pb)= Hx Obw. Przy czym Pb stanowi powierzchnię boczną walca, H- wysokość panelu, natomiast Obw- obwód panelu. W oparciu o powyższy sposób obliczania powierzchni słupów reklamowych organ ustalił, że powierzchnia słupa reklamowego typu 1 wynosi 9,5m², a powierzchnia słupa reklamowego typu 2 wynosi 6,03m². Opłatę w zaskarżonej decyzji obliczono w oparciu o 78, 56 m2 powierzchni słupów reklamowych.. W ocenie Sądu sposób wykonanych obliczeń powierzchni reklamowej odpowiada przepisom prawa. Zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Odnosząc się do zarzutu odstąpienia od dotychczasowej praktyki Sąd zauważył, że przedmiotowa sprawa ma odmienny stan faktyczny i prawy, niż sprawy, na które powołuje się skarżący. Nawet, jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił szczegółowo stanowiska w zakresie odstąpienia od dotychczasowego obliczania opłat za zajecie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy, to uczynił to organ odwoławczy. Ponadto spór w sposobie obliczenia opłaty został dopiero podniesiony w odwołaniu, w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Zaś w § 2 tego przepisu wskazano, że bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Niedopuszczalne byłoby zaniżenie opłat przy ich ustalaniu. Skarżący korzysta w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy skarżącym i zarządem drogi, na które powołuje się skarżący (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r., mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Dalej idących roszczeń winien skarżący dochodzić na drodze cywilnej. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Ponadto Sąd podkreślił również, że konsekwentnie przywoływana przez skarżącego, umowa nr [...] z [...] grudnia 2013 r., która obowiązywała do [...] grudnia 2016 r., co jest okolicznością niesporną i wynika z akt sprawy, nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym. Sąd wskazał także na istotną i zasadniczą dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie zmianę stanu prawnego dokonaną z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która wprowadziła zmiany między innymi w przepisach ustawy o drogach publicznych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając definicje pojęć "reklama", "tablica reklamowa", "urządzenie reklamowe" i dalsze powiązane z tym cytowane wcześniej regulacje. Dodatkowo w tym miejscu należy przywołać treść wprowadzonych ww. ustawą art. 22 ust. 2c i 2d u.d.p. I tak w granicach miast na prawach powiatu (a takim jest Miasto Bydgoszcz) tablice reklamowe i urządzenia reklamowe mogą być umieszczane na gruntach w pasie drogowym na podstawie odpłatnej umowy cywilnoprawnej w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury (ust. 2c). Przy czym ustawodawca w ust. 2d jednoznacznie określił, że wartość świadczeń pieniężnych lub niepieniężnych przysługujących zarządowi dróg w sytuacji, o której mowa w ust. 2c, nie może być niższa niż wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, która miałaby zastosowanie w przypadku danej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego umieszczanych na podstawie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1. Z kolei zgodnie ze znowelizowanym art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Powyższe przepisy nie wykluczają się wzajemnie. Dają one natomiast zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2, 2a, 2c) lub tryb administracyjny (art. 40). Zastosowanie jednej z tych metod wyklucza drugą. Natomiast wybór drogi administracyjnej, tzn. zgoda (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi łączy się z pobieraniem opłat przewidzianych w rozporządzeniu, jak również z możliwością pobierania kar pieniężnych za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r.). Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał oraz nie twierdzi, że łączy go lub łączyła na dzień wydawania decyzji z zarządem dróg umowa, w rozumieniu w/w przepisów, która eliminowałaby obowiązek uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (tu pasów drogowych) dla celów związanych z umieszczeniem w nim reklam. Nadto nie może budzić wątpliwości, że gdyby taka umowa regulowała stosunki prawne między stronami, nie mogłaby przewidywać odpłatności w niższej wysokości, niż ta która miałaby zastosowanie w przypadku danej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego umieszczanych w pasie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2019 r., w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 31.07.2019 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, pomimo iż organ odwoławczy zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a co za tym idzie - nałożenia zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie faktycznym i prawnym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. aprobatę przez Sąd odstąpienia przez organ I instancji i organ odwoławczy bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia [...].06.2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z dnia [...].12.2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr XVII 318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z 23.11.2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m7 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2011 r., nr 281, poz. 2885); b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2019 r., w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia [...].07.2019 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta - Miasta Bydgoszczy, pomimo że: i. organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy, respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w w/w umowie i przyjmował 2 m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego, ii. organ I instancji jak i organ odwoławczy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiałów dowodowych – nie przeprowadziły odrębnych pomiarów każdego słupa reklamowego, lecz w obliczeniu powierzchni słupów posłużyły się dwoma rodzajami słupów, według danych zawartych w protokole pomiarów przeprowadzonych w trakcie oględzin dokonanych w dniu [...].09.2018 r. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnieni, gdyż zarzuty w niej zawarte nie są usprawiedliwione. Oba zarzuty procesowe dotyczą rzekomego naruszenia przepisów postępowania i to na etapie postepowania administracyjnego prowadzonego przez organy obu instancji, a w szczególności art. 7, 8 i 77 par. 1 k.p.a., a konkretnie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości opłat poprzez określony sposób obliczania powierzchni słupów reklamowych. Organ odwoławczy, a za nim Sąd I Instancji szczegółowo wyjaśnili, jakie przepisy prawa materialnego miały w tej sprawie zastosowanie, z czym zgodził się sam skarżący, skoro nie podniósł żadnych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sąd I Instancji wskazał bowiem na istotną zmianę stanu prawnego odnośnie opłat za reklamy umieszczane w pasie drogowym od dnia 11 września 2015 r. oraz na obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych stanowiące podstawę naliczenia tych opłat za zezwolenie na umieszczanie reklam w pasie drogowym. W przypadku przedmiotowego wniosku skarżącego z 2019 roku o zezwolenie na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym, czyli załatwienia sprawy na drodze administracyjnej, mogły mieć jedynie zastosowanie przepisy art. 40 ust.1 ust 2 pkt 3 u.d.p. oraz przepisy wykonawcze, a wcześniejsza umowa cywilnoprawna łącząca strony do 2016 roku nie mogła mieć żadnego znaczenia i wpływu na ustalenie wysokości opłaty za umieszczenie reklam w pasie drogowym przez skarżącego. Nie mógł mieć również w tej sprawie zastosowania art. 8 § 2 k.p.a., gdyż organy nie odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przede wszystkim umowa z 1 grudnia 2013 roku, na którą się powołuje skarżący jako podstawę obliczania wysokości opłat za umieszczanie reklam w pasie drogowym na nośnikach w postaci słupów ogłoszeniowych, dotyczyła dawnego stanu pranego przed nowelizacją z kwietnia 2015 roku, a także innego stanu faktycznego. Ustalanie opłat w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie postępowania administracyjnego, a nie w drodze umowy cywilnej. Na drogę postępowania administracyjnego wyraził zgodę skarżący, składając wniosek o zezwolenie na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym przez określony we wniosku czas. Skarżący nie kwestionował co do zasady decyzji o zezwoleniu, a jedynie podważał wysokość naliczonej opłaty za to zezwolenie, a konkretnie sposób obliczenia powierzchni reklamowej. Jedynym argumentem przeciwko ustalonej przez organy i Sąd I Instancji wysokości opłaty było powołanie się na wskazaną umowę posługującą się stałą powierzchnią reklamy na słupie w kształcie walca, a mianowicie 2 m2. Należy zauważyć, że konsekwencją wydania decyzji o zezwoleniu na umieszczenie reklam w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 1 i następne u.d.p. było wymierzenie opłaty za zajęcie pasa drogowego według zasad regulowanych stosownymi przepisami, których obowiązywania skarżący nie był w stanie podważyć. Natomiast całkowicie gołosłowne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego, a w szczególności dokonania pomiarów powierzchni nośników reklam w postaci słupów ogłoszeniowych. Sposób obliczenia tej powierzchni przedstawiony przez organ orzekający w decyzji nie budzi wątpliwości. W tych warunkach Sąd I Instancji nie znalazł argumentów po stronie skarżącego do zakwestionowania prawidłowości wyliczenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jeśli były tylko modele słupów reklamowych o określonych wymiarach, to nie zachodziła potrzeba dokładnego mierzenia wszystkich poszczególnych słupów reklamowych. Jeszcze raz należy podkreślić, że po wygaśnięciu umowy łączącej strony od 2013 roku nie obowiązywały żadne postanowienia tej umowy, ani żadna inna umowa nie została zawarta. Zatem w zakresie sposobu ustalania powierzchni reklamowej, czy też sposobu obliczania należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania reklamy, nie mogły obowiązywać zasady umowne wynegocjowane przez strony. Gdyby nawet strony ponownie zdecydowały się na nową umowę cywilną w sprawie umieszczenia reklam w pasie drogowym, to i tak ustalona w umowie opłata nie mogłaby się różnić co do wysokości od opłaty wymierzonej w drodze administracyjnej na podstawie niekwestionowanych, obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, wskazanych w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Powołane przez organ przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze ustalające stawki za zajęcie określonej powierzchni pasa drogowego określonej drogi publicznej w celu umieszczenia reklamy, mają moc powszechnie obowiązującą i nie podlegają negocjacjom. Również obliczenie powierzchni słupów reklamowych postawionych w pasie drogowym, którego dokonał organ w zaskarżonej decyzji za pomocą wzoru matematycznego, dotyczącego obliczania powierzchni walca, na której umieszczano reklamy nie budzi zastrzeżeń, mimo sugestii, że nie każdy słup odrębnie był mierzony. Niespornym jest, że skarżący umieścił tylko dwa rodzaje słupów ogłoszeniowych, które różniły się powierzchnią reklamową . Skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, to brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też należało skargę kasacyjną oddalić no mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.