I OSK 1739/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1092/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 lutego 2020 r. oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] października 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), dalej: udp, w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może zostać wydana w sytuacji, gdy dla inwestycji związanej z planowanym zjazdem zostało wydane pozwolenie na budowę, a nieruchomość, z którą jest planowany zjazd, została zbyta z zapewnieniem przez sprzedającego o możliwości dokonania skomunikowania w sposób wnioskowany, gdy zbywcą nieruchomości jest Gmina Miasto Toruń, a jej organ – Prezydent Miasta Torunia wydał pozwolenie na budowę i jest jednocześnie zarządcą drogi, a działania pracowników urzędu Gminy Miasta Toruń i jej jednostek pomocniczych utwierdzał inwestora w przekonaniu, że istnieje możliwość lokalizacji wnioskowanego wjazdu i nie istnieje możliwość skomunikowania nieruchomości w inny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed rozpoznaniem zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Torunia decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr [...], obr. [...], do istniejącego budynku usługowego położonego na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, wskazując, że lokalizacja planowanego zjazdu znajdującego się w strefie oddziaływania skrzyżowania wpływałaby na przepustowość drogi publicznej stanowiącej drogę tranzytową. Organ zaznaczył, że obsługa komunikacyjna nieruchomości może odbywać się – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – przy wykorzystaniu sąsiedniej lokalnej drogi bez konieczności ingerencji w ruch na drodze głównej, który ma tendencję wzrostową. Podkreślił, że projektowany zjazd generowałby większy ruch, niż miałoby to miejsce w przypadku zjazdu indywidualnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w warunkach uznania administracyjnego. Decyzja została oparta na prawidłowych ustaleniach i brak było podstaw do kwestionowania tych ustaleń i wypływających z nich wniosków. Przechodząc do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 29 udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Jednocześnie w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1. Ponadto stosownie do § 113 ust. 7 powyższego rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1), w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2), na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4% (pkt 3), nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie (pkt 4) i na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5). Odnośnie drogi klasy G (drogi głównej), a z taką drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne, w szczególności § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, w celu zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach tej klasy przemawiają za tym, aby droga taka miała powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, zaakceptowanych przez WSA, na ul. [...] panuje duże natężenie ruchu pojazdów – średnio 9277 pojazdów na dobę. Usytuowanie zjazdu w lewo powodowałoby częstokroć konieczność zatrzymania się pojazdów za pojazdem skręcającym, a to w celu przepuszczenia pojazdów jadących z przeciwka. Skoro z akt postępowania administracyjnego, co zaakcentował Sąd I instancji, wynika ustalenie, że możliwa jest obsługa komunikacyjna do działek nr nr [...] i [...] znajdujących się w obszarze oznaczonym [...] zjazdem z ul. [...], oznaczonej w planie miejscowym [...], poprzez wyznaczoną w planie gminną drogę wewnętrzną [...], a skarga kasacyjna nie zawiera podstaw pozwalających na podważenie tego ustalenia, to zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych jest całkowicie bezpodstawny. Ustalenie zaś dotyczące dostępu działki M.K. do drogi publicznej wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego kasacyjnie, który to plan był przedmiotem uchwały Rady Miasta Torunia nr 161/15 z 29 października 2015 r. Ponieważ zjazd z ul. [...] jest zjazdem projektowanym, to jego budowa musiałaby odbywać się na koszt strony składającej wniosek stosownie do przepisów art. 29 ust. 1 i 3 udp. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporny zjazd z ul. [...] zlokalizowany byłby w strefie oddziaływania pobliskiego skrzyżowania, o czym świadczy chociażby lokalizacja właściwych znaków poziomych i pionowych organizujących zasady ruchu w obrębie skrzyżowania i jego otoczenia. Zauważyć przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje tego faktu i nie przedstawia dowodów mających podważyć powyższe stwierdzenie. Prawa do wybudowania planowanego zjazdu skarżący kasacyjnie upatruje w zapewnieniach poprzedniego właściciela nieruchomości, a zarazem gminy o możliwości budowy zjazdu, zezwoleniu na wybudowanie budynku usługowego oraz wyniku wizji lokalnej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Toruniu (jednostki pomocniczej Urzędu Miasta Torunia) z [...] kwietnia 2015 r., z której miał wynikać brak przeszkód prawnych w zakresie budowy planowanego zjazdu. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że wspomniana wizja lokalna miała miejsce na pół roku przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienny sposób skomunikowania się nieruchomości skarżącego z drogą publiczną. Również zapewnienie zbywcy nieruchomości o możliwości wykonania zjazdu na ul. [...] czy wydanie pozwolenia na budowę budynku miały miejsce przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2015 r. Nie można zatem uznać, że zasada zaufania wynikająca z art. 8 kpa (i znajdująca zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, a nie zbywania nieruchomości) miałaby powodować, że w zmienionych uwarunkowaniach wynikających z uchwalonego w późniejszym okresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zwiększonego ruchu drogowego, wybudowanie projektowanego zjazdu było dopuszczalne. Podkreślenia także wymaga, że uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikające z art. 7 kpa nie może prowadzić do wyłączenia obowiązywania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2563/20). Oznacza to, że interes skarżącego kasacyjnie, przejawiający się w dążeniu do skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą publiczną przez zjazd na drogę główną, nie może wyłączać zakazu lokalizacji zjazdu w obszarze oddziaływania pobliskiego skrzyżowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.