II SA/Łd 884/19

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu 15 maja 2019 r. A. L. wystąpiła do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...], gm. W.. Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zawiadomieniu strony postępowania o możliwości zapoznania z aktami sprawy, Burmistrz W. decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie spełniono warunku określonego w pkt 1 artykułu - zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Organ ustalił, że szeroko rozumiane sąsiedztwo dla działki nr [...] stanowią niezabudowane działki w znacznej części zarośnięte drzewami. Brak jest jakiejkolwiek zabudowy na całej długości drogi publicznej, stanowiącej dostęp do działki skarżącej. Z treści analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach organu I instancji wynika, iż szerokość frontu działki skarżącej wynosi 16 m, natomiast analizę zagospodarowania terenu przeprowadzono w zakresie większym niż wynika to z rozporządzenia – ok. 100 m. Teren inwestycji położony jest w terenach rolnych- niezabudowanych, gdzie działki położone przy drodze gminnej w obszarze analizy w znacznej części są zadrzewione. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożyła A. L., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie niewłaściwego kryterium oceny zasady dobrego sąsiedztwa. Powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymało w mocy akt organu I instancji. Kolegium doszło do wniosku, że analiza akt sprawy wskazuje na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji A. L. polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami i infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej na działce nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...], gm. W.. Na przeszkodzie stoi bowiem fakt niespełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wyjaśniło, że zawarta w powołanym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa wskazuje, iż zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Nowe zabudowania powinny być swoim charakterem dostosowane do stanu zastanego w miejscu, gdzie planowana jest inwestycja. Jeżeli w wyniku analizy urbanistycznej zostanie stwierdzone, że nie występuje zabudowa, która pozwoli na określnie wymagań nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, wówczas nie można przyjąć spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Załącznik graficzny analizy wskazuje, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w wymaganych rozporządzeniem granicach, tj. 75,0 m (front działki ma 25,0 m, trzykrotna szerokość frontu działki wynosi zatem 75,0 m). Wskazana odległości została zachowana we wszystkich kierunkach. Tak określony obszar jest wystarczający i uwzględnia specyfikę otoczenia. Zdaniem Kolegium z analizy tej wynika bezspornie, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty rolne niezabudowane i grunty leśne, na analizowanym obszarze brak jest jakiejkolwiek zabudowy, a zatem nie ma możliwości ustalenia wskaźnika zabudowy. Organ II instancji porównał również dane z analizy urbanistycznej z informacjami zawartymi na stronie internetowej geoportal województwa [...], z której wynika, że działka objęta planowaną inwestycją jest oddzielona od najbliżej położonych działek zabudowanych działkami zalesionymi i zadrzewionymi. Kolegium stwierdziło, że mimo ustalenia, że wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. są spełnione, organ lokalizacyjny miał obowiązek wydania decyzji odmownej, skoro nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a jak wyżej wspomniano ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła A. L., która podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Skarżąca zarzuciła organowi niewłaściwe zdefiniowanie zasady dobrego sąsiedztwa, co spowodowało wydanie decyzji odmownej. W ocenie strony zabudowa wyznaczająca dobre sąsiedztwo nie musi bezpośrednio graniczyć z działką inwestora, lecz wystarczy, że znajduje się w pewnym obszarze wokół działki inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Trafnie podkreśliło Kolegium, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie". Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo. Część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym (na działkach dostępnych z tej samej drogi gminnej co działka skarżącej) nie znajduje się żadna zabudowa (teren rolny i zalesiony), brak jest więc możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co prawda Sąd dostrzegł z urzędu pewną nieścisłość w przywołaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznie przyjętej wielkości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki, bowiem Kolegium wskazało, iż wyniósł on 25 metrów, tymczasem z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji i z samej decyzji wynika, że szerokość frontu działki wynosi ok. 16 m. Następnie jednak przeprowadzono analizę zagospodarowania terenu w zakresie większym niż wynika to z rozporządzenia, bowiem w promieniu ok. 100 m. Powyższa nieścisłość Kolegium nie mogła mieć jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet poszerzając obszar analizowany ponad wymaganą przepisami rozporządzenia trzykrotność szerokości frontu działki skarżącej, nie można odnaleźć jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, co jest w istocie bezsporne. Zarzut skarżącej mógłby być uwzględniony, gdyby organ ograniczył obszar analizy do minimum wymaganym przepisami, a jednocześnie tuż poza granicami tego obszaru znajdowałaby się jakakolwiek legalna zabudowa dostępna z tej samej drogi. Jednak taki stan faktyczny nie miał miejsca w niniejszym postępowaniu. W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że ustalenie, iż przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Wszak obszaru analizowanego w niniejszym postępowaniu nie ograniczono do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, lecz obszar ten poszerzono do około 100 m wokół działki skarżącej i nawet to rozwiązanie nie przyniosło rezultatu oczekiwanego przez stronę. Nie jest rolą organu powiększanie obszaru analizowanego w nieskończoność. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki li tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analogiczne stanowisko odnośnie braku podstaw do powiększania obszaru analizy wyłącznie dla odszukania zabudowy uzasadniającej zamierzenie inwestora wyraziły również inne składy orzekające m.in. we wskazanych orzeczeniach: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2019 roku, sygn. akt II SA/Gd 779/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lipca 2019 roku, sygn. akt II SA/Łd 184/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 roku, sygn. akt II SA/Po 769/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Rz 1570/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 roku, sygn. akt II SA/Łd 433/19. Sąd dostrzega, że z akt administracyjnych wynika, iż w niedalekim sąsiedztwie od działki skarżącej istnieje zabudowa, jednak skarżąca zdaje się nie zauważać, iż ta działka posiada dostęp do innej drogi publicznej (mowa o działce nr [...] z dostępem do drogi krajowej – działka drogowa nr [...]) niż działka skarżącej (działka nr [...] z dostępem do drogi gminnej – działka drogowa nr [...]). Wskazana wyżej zabudowa nie może stanowić punktu odniesienia w niniejszym postępowaniu z uwagi na niezachowanie warunku dostępu z tej samej drogi. Organ obowiązany był wziąć pod uwagę wyłącznie działki w obszarze analizowanym dostępne z działki drogowej nr [...] (drogi gminnej). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły, że planowana zabudowa terenu skarżącej nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Konkludując, w powyższych okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, to tym samym uzasadnia oddalenie skargi w całości. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. a.bł.