II SA/Po 769/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015r., poz. 1659), art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania D. B. (dalej jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako Wójt) z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Skarżąca zwróciła się w dniu [...] lipca 2018 r. do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynku rekreacyjno- gospodarczo- sezonowego na działce nr ew[...] w miejscowości [...]. We wniosku wskazano, że działka nie jest zagospodarowana żadnym budynkiem, znajduje się tam jedynie staw rybny. Planowany budynek ma mieć wymiary 15m na 15 m oraz wysokość 4,5 m. Dojazd na działkę odbywałby się przez drogę gruntową znajdującą się na dz. nr [...] Pismem z dnia [...].08.2018 r. Wójt wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku i złożenia dodatkowych wyjaśnień, tj.: 1. Wykazania w ramach jakiej zabudowy będzie realizowany projektowany budynek 2. Charakterystyki inwestycji – dostarczenie umów lub zapewnień w celu stwierdzenia możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę energię elektryczną i odprowadzania ścieków - określenie gabarytów obiektu budowlanego w formie opisowej i graficznej - określenie dostępu do drogi publicznej - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko Skarżąca złożyła [...] sierpnia 2019 r. częściowe uzupełnienie wniosku, wskazując że planowana jest zabudowa rekreacji indywidualnej. Podała, że na terenie działki nr [...], która jest położona wyżej czyli od strony północnej względem jej działki, występuje energia elektryczna i sieć wodociągowa. Właścicielem tej działki jest mąż skarżącej, wobec czego nie byłoby problemu z przedłużeniem sieci elektrycznej czy wodociągowej na jej koszt. Projektowany budynek rekreacyjny będzie wykorzystywany sezonowo i pobór energii elektrycznej oraz wody będzie znikomy, co w pełni zabezpieczy istniejąca sieć wodociągowa i elektryczna. Natomiast odprowadzenie ścieków sanitarnych będzie odbywało się do projektowanego zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżąca opisała wymiary działki i gabaryty planowanego budynku (planowana powierzchnia [...] m2, szerokość elewacji frontowej 15m, wysokość górnej krawędzi elewacji do 4,5m, wysokość kalenicy 8,5m). Wskazała, że będzie to obiekt o betonowych fundamentach, murowanych ścianach z połączeniem drewna, drewnianym stropie i dachu, pokrycie dachu ceramiczne lub gont. Podała, że dojazd na działkę odbywać się będzie poprzez drogę nr [...] do działki nr [...] lub drogę wewnętrzną poprzez działkę nr [...]. Zamierza zaprojektować dwa miejsca parkingowe. Skarżąca załączyła także rysunki i rzuty planowanego budynku. W toku prowadzonego postępowania skarżąca uściśliła także kwestie dostępu do drogi publicznej i dojazdu do działki – dojazd przez działkę [...], która jest jej własnością i dalej do drogi publicznej nr [...] (k. 25, 36). Front działki wyniósł 33m. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] znak [...] Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji. Po wyjaśnieniu kwestii dostępu do drogi publicznej i wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowiącego trzykrotność frontu działki (3 x 33m) organ nie znalazł podstaw do wydania pozytywnej decyzji. Podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w taki sposób, że analizą objęto całe działki zabudowane w granicach własności. Nie objęto analiza całych działek niezabudowanych, w tym działek użytkowanych rolniczo ora działek dróg. Stwierdzono, że nie ma możliwości aby takie ograniczenie terenu w jakikolwiek sposób wpłynęło na prawidłowość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że: 1. działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie sa zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów zabudowanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zaznaczył, że działki rozumiane są jako sąsiedztwo urbanistyczne a nie bezpośrednio przylegające do omawianej działki, 2. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, 3. uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, 5. niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ podał, że przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowią, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie, a dla inwestycji objętej wnioskiem warunek z art. 61 ust. 1 kt 1 nie jest spełniony i dlatego wydano decyzję odmowną. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła D. B. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. W odwołaniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. u..p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i bezzasadne uznanie, iż brak w obszarze analizowanym zabudowy uniemożliwiał określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p..a poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego z naruszeniem zasad prawa (błędne i zbyt wąskie określenie obszaru analizowanego). W odwołaniu wskazano, że działki znajdujące się w kierunku północnym od działki skarżącej są zabudowane (wieś [...]), a w odległości 370 m od działki skarżącej znajduje się działka nr [...] należąca do jej męża, co pozwala na ustalenie zasad dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Powoływany przez organ § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje zaś jedynie na minimalne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. W ocenie strony nie ma przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, w szczególności kiedy jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru i okolicznościami sprawy. Opisaną we wstępie decyzją SKO w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO zwróciło uwagę, że z analizy urbanistycznej (części graficznej i tekstowej) wynika, że obszar analizowany zakreślono w promieniu 99 m w każdym kierunku od granic terenu inwestycyjnego inwestora. Szerokość frontu działki wynosi bowiem 33 m. Ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości 99 m (3 x 33 m), jest zgodne z § 3 rozporządzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że w tak określonym obszarze nie ma żadnej zabudowy. W ocenie Kolegium nieuzasadnionym jest zatem oczekiwanie skarżącej zwiększenia obszaru analizy, co doprowadziłoby do objęcia tym obszarem także terenów zabudowanych. Tereny zabudowane znajdują się w znacznej odległości od działki skarżącej. Najbliższa zabudowa jest zlokalizowana na działce [...], [...] w odległość i około 260 metrów od granic działki inwestycyjnej nr [...], a także na działkach nr [...] ( ok. 530 m), nr [...] ( ok. 546 m), nr [...] (ok. 500 m). Wobec tego jest to już od 8 -krotności do 18-krotności odległości części frontowej działki nr [...], a nie 3-krotność. Kolegium wskazało, że zwiększenie obszaru analizowanego poza wartość wskazaną w § 3 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe, ale musi być stosowane jako wyjątek i wynikać ze szczególnych okoliczności. Im większy zaś obszar obejmowany jest obszarem analizy, tym rygorystyczniej należy traktować takie poszerzenie. Nie może samoistnie uzasadniać poszerzenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej sam brak zabudowy w wyznaczonym obszarze. Nie można bowiem twierdzić, że obszar analizy winien być na tyle poszerzany, aby objąć teren objęty daną zabudową lub określonymi parametrami zabudowy. Prowadziłoby to bowiem do całkowitej dowolności w wyznaczaniu takich terenów, a tym samym ustalanie parametrów inwestycji pozostawałoby w istocie poza kontrolą sądów administracyjnych (wyrok II OSK 421/15 - Wyrok NSA 24.11.2016 r.). Reasumując SKO wskazało, iż w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie do analizy obszaru minimalnego uznać należało za uzasadnione. Znaczne poszerzenie przyjmowanego do analizy obszaru, będące efektem niejako "poszukiwania" przez organ podobnie zagospodarowanych działek, prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni wprowadzając możliwość zabudowy rozproszonej. W skardze do WSA D. B. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zaskarżyła decyzję SKO w całości wnosząc o jej uchylenie a także uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono: 1. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. poprzez brak uwzględnienia zarzutu skarżącej podniesionego w odwołaniu oraz bezzasadne podzielenie argumentacji organu I instancji, jakoby brak zabudowy w błędnie określonym obszarze analizowanym wyznaczonym w wartości minimalnej uniemożliwiał określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co w konsekwencji doprowadziło do akceptacji niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez organ I instancji oraz uznanie, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa; 2. Art. 7, 77, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zaprezentowania w treści zaskarżonej decyzji motywów swego rozstrzygnięcia oraz poprzestanie w zasadzie na jednym zdaniu uzasadnienia w zakresie braku konieczności poszerzenia obszaru analizowanego ponad wartość minimalną, co powoduje, że w zasadzie zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca nie poddają się w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego i nie stanowią przejawu wzbudzania zaufania obywateli do organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Obecny na rozprawie przed tut. Sądem w dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Mąż skarżącej, występując jako jej pełnomocnik podał zaś, że planowany budynek ma służyć do przechowywania maszyn i urządzeń potrzebnych do prac przy stawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. przywoływanej w tekście jako "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organy obu instancji zgodnie uznały, że z uwagi na niespełnienie warunku wskazanego w ppkt. 1 cytowanego przepisu nie jest możliwe ustalenie na rzecz skarżącej warunków zabudowy. W swoich rozstrzygnięciach wskazały, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości 99 m (trzykrotność frontu działki skarżącej) brak jest jakiejkolwiek nieruchomości dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżąca argumentowała zaś, że w sytuacji gdyby organ wyznaczył obszar analizowany w szerszym zakresie doprowadziłoby to do objęcia tym obszarem także terenów zabudowanych, a w konsekwencji możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy. Na tym zasadzała się istota sporu w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, w tekście zwanego jako "rozporządzenie") obszar analizowany wyznacza się jako nie mniej niż trzykrotną wielkość frontu działki i nie mniej niż 50 metrów. W niniejszej sprawie została zachowana zasada trzykrotności części frontowej działki bowiem obszar analizowany wyznaczony został w promieniu 99 metrów otaczającym teren działki skarżącej. Z akt sprawy wynika, że w tak określonym obszarze nie ma żadnej zabudowy. Planowany przez skarżącą budynek o powierzchni [...] m2 byłby pierwszą zabudową w tym terenie. Dookoła działki, co wynika ze zdjęć lotniczych, znajdują się grunty orne, nieużytki i łąki (k. 12). Najbliższa zabudowa zlokalizowana jest na działce o nr [...] i [...]- ok 260 metrów od działki skarżącej- zabudowa zagrodowa, a także na działkach nr [...] - ok. 530 m, nr [...]- ok. 546 m), nr [...] (ok. 500 m), co stanowi od 8 -krotności do 18-krotności odległości części frontowej działki. Na północ od działki skarżącej znajduje się wieś [...], gdzie zabudowa skupiona jest głównie wzdłuż drogi publicznej. Zabudowa nie ma więc charakteru rozproszonego, bowiem skupia się w pobliżu drogi publicznej, a na południe od niej znajdują się tereny uprawne i łąki. W okolicy planowanej inwestycji nie ma również zabudowy rekreacyjnej. Wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie argument skarżącej, że w tym obszarze (wiejskim) dominują znaczne odległości między budynkami i zabudowa jest rozproszona. Analiza akt sprawy, a w szczególności map i zdjęć satelitarnych prowadzi do wniosku, że to budynek planowany przez skarżącą doprowadziłby do rozproszenia zabudowy. W otoczeniu spornej działki brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla parametrów wnioskowanego zamierzenia. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu uzasadniały ograniczenie analizy obszaru pozostającego w odległości 3-krotności frontu działki, obejmującej promień 99 m. Tak określony obszar jest wystarczający i uwzględnia specyfikę otoczenia. Poszerzenie ośmio – czy osiemnastokrotne obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie byłoby uzasadnione ani zróżnicowaniem funkcji na danym terenie, wielkościami nieruchomości ani stopniem rozproszenia zabudowy a sprowadzałoby się do poszukiwania zabudowy umożliwiającej spełnienie jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co nie znajduje uzasadnienia w przepisach regulujących te kwestie. I choć w realiach wiejskich odległości 300-500 m nie są odległościami znacznymi, w niniejszej sprawie ład przestrzenny ukształtowany został w taki sposób, że zabudowań w głębi pola, jak wnioskuje skarżąca nie ma. Reasumując zdaniem Sądu dominujący rolny charakter nieruchomości wokół nie tylko działki skarżącej, ale i obszaru analizowanego oraz brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, znaczny dystans dzielący działkę wnioskodawcy od innej zabudowy (wsi – usytuowanej wzdłuż drogi), nie pozwalał na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd podziela stanowisko organów, że nie można uznać, iż w niniejszej sprawie poszerzenie obszaru analizowanego w sposób, który domagała się skarżąca, pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyłoby walorów przestrzeni w tym zakresie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15 (CBOSA). W związku z powyższym należy uznać, że w tej sprawie organy prawidłowo ustaliły obszar analizy i na tej podstawie prawidłowo przyjęły, że nie można ustalić warunków zabudowy dla zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze, naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, 77, 80, 11 i 107 § 3 k.p.a. także są niezasadne. Nie naruszono żadnej zasady rzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Decyzje zawierają dostatecznie uzasadnione wyjaśnienie podjętych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie organy ani nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani też nie naruszyły obowiązujących przepisów postępowania, a tym samym skarga podlegała, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.