II OSK 774/15

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1859/14 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 lipca 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1859/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 lipca 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjną decyzją z dnia 4 lipca 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 8 listopada 2013r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z wniosku R. W., dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno-usługowych wolnostojących, trzech zbiorników na nieczystości płynne – szamb szczelnych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działce o nr ew. 143, obręb 05 D., gm. W.. Wójt Gminy W. w swym rozstrzygnięciu stwierdził, że w sporządzonym obszarze analizowanym nie ma zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na określenie dla nowej zabudowy wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. Projekt decyzji, sporządzony został przez osobę uprawnioną. Z analizy, która stanowiła załącznik decyzji wynika, że obszar analizowany stanowią w większości łąki, pastwiska, pola uprawne i nieużytki, występują również lasy i zadrzewienia, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 300 m od działki inwestora i ma charakter produkcyjno-magazynowy (zabudowania zakładów mięsnych). Nieco dalej usytuowana jest zabudowa siedliskowa. Od ul. W. najbliższą zabudową jest zabudowa produkcyjno-magazynowa. Na skutek wniesionego odwołania SKO, ponownie rozpatrując sprawę potwierdziło trafność ustaleń I instancji, stwierdziło że działki sąsiednie położone w obszarze analizowanym są niezabudowane. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, iż przy braku zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości inwestora, ład przestrzenny może być kształtowany dowolnie. Wielkość obszaru analizowanego została określona prawidłowo, z uwagi na szerokość frontu działki inwestora, na 165-170m wokół niej, brak było podstaw do wyznaczania go na odległość wnioskowanych przez inwestora 300m. Ponadto SKO stwierdziło, że muszą być spełnione warunki dobrego sąsiedztwa, a zamierzona inwestycja nie może być odnoszona do zabudowy planowanej (niezrealizowanej). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego zarzucił: - nieuwzględnienie zabudowy zrealizowanej na działkach: nr ... K. G., ani jego budynku mieszkalnego na działce nr ... oraz faktu, że na działce nr ... A. B. poza budynkami magazynowymi, usytuowany jest też dom jednorodzinny, - wyznaczenie zbyt małego obszaru analizowanego, poszerzenie go pozwoliłoby na objęcie wskazanych uprzednio zabudowań; - naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik podkreślił, że w orzecznictwie akcentuje się konieczność uzasadnienia przyjętego obszaru analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. Sąd wskazał, że z uwagi na fakt, iż dla terenu objętego planowaną inwestycją nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.- zwanej dalej u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Do warunków tych należy, m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, sprecyzowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takiego ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane i nie chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na w/w kopiach map (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Sąd wywiódł, iż prawidłowa interpretacja art. 56 u.p.z.p. nie ogranicza skutków tego przepisu wyłącznie do niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, ale i niezgodności z przepisami materialnoprawnymi, wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 61. W ocenie Sądu, Wójt nie uchybił obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu. Obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (o nr ew. 143), nie mniejsza niż 50 metrów. W ocenie Sądu, SKO trafnie uznało, że w okolicznościach sprawy, brak było podstaw do obejmowania analizą obszaru w promieniu ok. 300 m od przedmiotowej działki, jak tego oczekiwał inwestor. Wobec faktu, że tak wyznaczony obszar nie jest zabudowany, organ odwoławczy nie był zobowiązany (wbrew zarzutom odwołania i skargi) do szczegółowego ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego, iż nie została uwzględniona zabudowa zrealizowana na działkach: nr ... należącej do K. G., nr ..., oraz że na działce nr ... A. B., gdzie poza budynkami magazynowymi usytuowany jest też dom jednorodzinny. Wskazane tereny znajdowały się poza obszarem analizowanym. Wynika to jednoznacznie z mapy, a okoliczności te zostały potwierdzone na rozprawie przez skarżącego. Ponadto Sąd zauważył, że wskazana przez skarżącego zabudowa, już zrealizowana na terenie wykraczającym poza objęty analizą i tak nie stanowiłaby o kontynuacji funkcji, nawet gdyby została uwzględniona, ponieważ na żadnej z podanych działek zabudowanych, znacznie oddalonych od nieruchomości skarżącego nie została zrealizowana tak intensywna zabudowa mieszkalno-usługowa, gdzie obie wskazane funkcje lokalizowane byłyby w budynku. Sąd podkreślił, że nie temu ma służyć ustalanie obszaru analizowanego, by granice terenu objętego analizą rozciągać tak dalece, aby wreszcie objęły zabudowę, do której możnaby nawiązać. Takie rozumienie wyznaczania obszaru analizowanego pozostaje w sprzeczności ze wskazaną regulacją oraz zamierzeniem ustawodawcy, o czym świadczą druki sejmowe z projektami tej ustawy wraz z uzasadnieniami. Z możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, ponad wynikające z przepisów minimum, należy korzystać w sposób bardzo ostrożny i rozważny, a w rozpatrywanej sprawie trafnie stwierdziło Kolegium, że brak było po temu przesłanek. Sąd uznał, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie ma także znaczenia fakt, podniesiony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, że studium przewiduje zabudowę tego terenu. Studium nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i dopiero ustalenia planu, legalizujące ewentualną zabudowę mieszkaniowo-usługową na tym terenie, pozwolą na jej realizację. Zważywszy zatem, że teren położony wokół działki inwestora, wyznaczony jako obszar analizowany, nie jest zabudowany - trafnie przyjęły organy, że nie było możliwe wydanie skarżącemu żądanej decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta zwalniała organ I instancji od występowania o uzgodnienia. W ocenie Sądu, nie mogły również zostać uwzględnione argumenty skarżącego podniesione na rozprawie, że zna osoby, które warunki zabudowy otrzymały w środku lasu. Wypowiedź ta nie zawierała żadnych szczegółów, ale wymaga podkreślenia, że konstytucyjnie gwarantowana jest tylko równość wobec prawa, a nie wobec jego naruszeń. Organy w swych rozstrzygnięciach nie mogły także uwzględniać, co trafnie podniosło SKO, dopiero planowanej zabudowy na działkach sąsiednich. Trzeba też zgodzić się ze skarżącym, że własność nieruchomości podlega konstytucyjnej ochronie, ale tylko w granicach wyznaczonych przez ustawy. Taką właśnie ustawą, określającą ramy wykonywania tego prawa jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014r., R. W. zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na nie uchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo, iż w zaskarżonych decyzjach organy administracyjne nie wyjaśniły przesłanek przyjęcia minimalnego obszaru analizowanego. - przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 647 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie spełniało przesłanek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły, Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie był uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych mógł rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, służącym ustaleniu, czy zamierzenie inwestycyjne może być podjęte na danym terenie, jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny oraz sposób zagospodarowania terenu, w którym nowa zabudowa ma się wkomponować. W analizie poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić elementy ładu przestrzennego, istniejącego na danym obszarze analizowanym w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. u.p.z.p., uzyskując obraz rzeczywistości urbanistycznej istniejącej na obszarze, dającej podstawę dla określenia warunków nowej zabudowy. Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie przez architekta lub urbanistę (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.zp.) analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie, w oparciu o którą określane są przez organ wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia kontynuacji funkcji, przewidzianych przepisami parametrów. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sposób wyznaczenia obszaru analizowanego został określony w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Przepis ten nie pozostawia organowi swobodnego uznania przy ustalaniu kwestii wielkości obszaru. Wyznaczając bowiem ten obszar organ winien mieć na uwadze unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, że przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania, stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Słusznie podkreślono w wyroku, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 oraz z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano także, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy. Należy podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie zachodziła potrzeba wyznaczenia obszaru analizowanego większego, zgodnie z postulatami skarżącego, gdyż funkcja terenu poza obszarem analizowanym, nie powodowała uznania, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąsiedztwo, o którym mowa w tym przepisie oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (p. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r.m sygn. akt II OSK 943/09). Działka skarżącego nie leży w żadnym kompleksie urbanistycznym, lecz na terenie rolnym. Rolny charakter nieruchomości wokół nie tylko działki inwestycyjnej, ale i obszaru analizowanego oraz brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, znaczny dystans dzielący działkę wnioskodawcy od zabudowy, która nie ma charakteru zabudowy mieszkalno-usługowej (jak przedmiotowa inwestycja) nie pozwalał na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można uznać, iż w sprawie niniejszej poszerzenie obszaru analizowanego w sposób, który domagał się skarżący kasacyjnie, pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyłoby walorów przestrzeni w tym zakresie. W związku z powyższym nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia - art. 134 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. polegający na nie uchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo, iż w zaskarżonych decyzjach organy administracyjne nie wyjaśniły przesłanek przyjęcia minimalnego obszaru analizowanego. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie spełniało przesłanek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów, co zostało wyżej wskazane. Wykładnia tych przepisów spowodowała prawidłowe ich zastosowanie w sprawie, skutkujące odmową uznania, że w sprawie zostały spełnione warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 9