I SA/Wa 2550/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt [...] 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydentowi [...] na rzecz L. K. sumę pieniężną w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydentowi [...] na rzecz L. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L.K. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 540/15, mocą którego Sąd uwzględnił jej skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...], wydzielonej z "[...]" hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, skierowanych do organu wezwań do wykonania wyroku oraz trzykrotnego wymierzenia przez Sąd organowi grzywny w związku z jego niewykonaniem, organ nadal pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego wniesiono o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20 000 zł; stwierdzenie, że bezczynność organu po wydaniu wyroku ma charakter rażącego naruszenia prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że ograniczenie się przez Sąd do samego wymierzenia Prezydentowi grzywny będzie niewystarczającym środkiem prewencyjno-represyjnym i nie będzie stanowić wystarczającej dolegliwości finansowej. Funkcję taką spełni dopiero uwzględnienie żądania przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Środek ten nie tylko zmobilizuje organ do podjęcia dalszych działań, ale również będzie dla skarżącej zadośćuczynieniem za wszelkie niedogodności związane z jego opieszałością. Skarżąca doznaje bowiem krzywdy związanej z przewlekłym prowadzeniem postępowania, bowiem wciąż jest ofiarą państwowej biurokracji. Nawet poprzednio wymierzone grzywny nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Skarżąca nie jest już natomiast osobą młodą i chciałaby swoje ważne sprawy życiowe załatwić bez nieuzasadnionej zwłoki. Tymczasem nierozpoznawanie przez organ od 70 lat wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, skutkuje negatywnymi konsekwencjami zdrowotnymi, tak psychicznymi jak i fizycznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że obecnie nieruchomość położona przy ul. [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] nr [...]. nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] -cz., nr [...] -cz., nr [...], nr [...] -cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...] i nr [...] cz. z obrębu [...] oraz nr [...] cz., nr [...] -cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...], nr [...] i nr [...] -cz. w obrębie [...] i stanowi własność: Skarbu Państwa - w odniesieniu do dz. nr [...] -cz. z obrębu [...] i nr [...] -cz. z obrębu [...]; Województwa [...] – w odniesieniu do dz. nr [...] -cz. z obrębu [...] i nr [...] -cz. z obrębu [...]; osób fizycznych - w odniesieniu do dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] oraz. [...]. W. – w odniesieniu do pozostałego gruntu. Organ zauważył dalej, że decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku dekretowego z [...] października 1948 r., odmówiono następcom prawnym byłych właścicieli (w tym skarżącej) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o łącznej pow. [...] m², oznaczonego jako dz. nr [...] -cz., nr [...] -cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] -cz., nr [...] -cz., nr [...], nr [...] -cz., nr [...], nr [...] i nr [...] -cz. z obrębu [...]. W decyzji tej wskazano jednocześnie, że wniosek z [...] października 1948 r. w odniesieniu do pozostałej części gruntu o pow. [...] m², pochodzącego z ww. nieruchomości [...], zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Również w odniesieniu do działek stanowiących obecnie własność Województwa [...] oraz Skarbu Państwa, zapadną odrębne decyzje. Organ zauważył również, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania podziałowego, wniosek dekretowy w odniesieniu do dz. nr [...] -cz. nr [...] -cz., nr [...] -cz., nr [...], nr [...], nr [...] -cz. nr [...], nr [...], nr [...] -cz. z obrębu [...], zostanie rozpatrzony przez Prezydenta w późniejszym terminie. Dalej organ podał, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie i rzetelnie ustalone, wymagają wielu dokładnych czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 21 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 540/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę L. K. na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 21 października 2015 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 27 stycznia 2016 r. (data prezentaty organu). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 27 marca 2016 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 19 lutego 2020 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy w całości zgodnie z powołanym wyrokiem. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej z [...] sierpnia 2019 r., którym wezwała Prezydenta do wykonania wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 540/15. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 21 października 2015 r., okoliczność że jest to już czwarta skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 27 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 758/16 wymierzono grzywnę w wysokości 1000 zł, wyrokiem z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1043/17 – 1500 zł, zaś wyrokiem z 28 lutego 2019 r. – 3000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku z [...] października 1948 r. w odniesieniu do całości gruntu, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku. Wymierzając grzywnę Sąd wziął pod uwagę fakt, że Prezydent decyzją z [...] maja 2016 r. rozpoznał częściowo wniosek dekretowy z [...] października 1948 r., tj. w zakresie dotyczącym gruntu o pow. [...] m² (z ogólnej pow. [...] m²). Niniejsza sprawa jest przy tym sprawą skomplikowaną, wymagającą uprzedniego przeprowadzenia w odniesieniu do części terenu stanowiącego dz. nr [...] -cz. nr [...] -cz., nr [...] -cz., nr [...], nr [...], nr [...] -cz. nr [...], nr [...], nr [...] -cz. z obrębu [...], postępowania podziałowego celem realizacji roszczeń dekretowych. W tej sytuacji Sąd uznał, że grzywna w orzeczonej wysokości będzie dla organu sankcją finansową, adekwatną do okoliczności sprawy. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od wydania ww. decyzji z [...] maja 2016 r. rozpoznającej częściowo wniosek dekretowy z [...] października 1948 r., organ nie podjął już działań zmierzających do zakończenia niniejszego postępowania. W aktach sprawy widnieje bowiem tylko jedno pismo skierowane w dniu [...] października 2017 r. do Biura Geodezji i Katastru Delegatury w Dzielnicy [...] o nadesłanie informacji z rejestru gruntów i budynków dotyczącej pozostałej części przedmiotowej nieruchomości (dokumenty wpłynęły w dniu [...] listopada 2017 r.). Do zintensyfikowania działań organu nie zmobilizował zatem ani wyrok z 21 października 2015 r. zobowiązujący do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, ani też wcześniejsze trzykrotne wymierzenie grzywny w związku z jego niewykonaniem. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nawet biorąc pod uwagę, że przed wydaniem decyzji rozpoznającej w pozostałej części wniosek dekretowy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania podziałowego, nie sposób nie zarzucić organowi rażącej bezczynności w wykonaniu wyroku z 21 października 2015 r. Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało również przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł. W ocenie Sądu, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ pomimo trzykrotnego nałożenia na niego grzywny za niewykonanie wyroku nadal nie rozpoznał w całości wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.