I OSK 352/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/19 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2020r, sygn. akt I SA/Wa 2308/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2018 r., oddalił skargę. Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania M.C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką N.S. za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2018 r. Jak wynika z akt sprawy M.C. w dniu [...] czerwca 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie z jednoczesnym pomniejszeniem kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o pobrany we wskazanym wyżej okresie zasiłek dla opiekuna. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawczyni pobierała zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką przyznany decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] od [...] maja 2014 r. bezterminowo. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. nr [...] przyznano jej od [...] września 2018 r. świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony w wysokości [...] zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że Skarżącej M.C., na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014r. - w okresie od [...] maja 2014 r. – bezterminowo, przyznane zostało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką N.S. W to miejsce, w konsekwencji złożenia wniosku i rezygnacji z dotychczas otrzymywanego świadczenia, Skarżąca decyzją SKO z dnia [...] października 2018r. uzyskała świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia [...] września 2018r. Wniosek Skarżącej dotyczył zatem okresu sprzed uzyskania ww. świadczenia pielęgnacyjnego i pokrywał się z okresem pobierania zasiłku dla opiekuna. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta zdecydowała, że w niniejszej sprawie spełniona została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r., uniemożliwiająca przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego we wskazanym przez nią okresie od [...] lipca 2013r. do [...] sierpnia 2018r. Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Wskazał na literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, ze przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną ma ustalone prawo do innego świadczenia opisanego w tym przepisie. Celem wskazanej regulacji jest w oczywisty sposób uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczeń, które pełnią tą samą funkcję m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego, pobieranego na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy. Ponadto ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Tym samym warunkiem jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia . Mając na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzygnięcie zbiegu praw do kilku świadczeń wymaga zatem złożenia przez osobę uprawnioną stosownego oświadczenia w tym przedmiocie. W sprawie niniejszej Skarżąca dokonała omawianego wyboru oraz złożyła przedmiotowe oświadczenie , w następstwie czego decyzją SKO w [...] z dnia [...] października 2018r. uzyskała stosowne świadczenie pielęgnacyjne na matkę, począwszy od dnia [...] września 2018r. W ocenie Sądu skoro z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w wymienionym okresie uprawniona była do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką to w sprawie spełniona została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b powołanej ustawy uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie Sąd zauważył, że wobec ustawowego zakazu jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń, przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego mogło mieć miejsce wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, co też w badanej sprawie nastąpiło. Sąd podkreślił, że przyznanie świadczenia rodzinnego – także w postaci świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe z datą wsteczną. Z uwagi na treść art. 24 ust.2 cyt. ustawy, świadczenie to jest przyznawane począwszy od miesiąca w którym wpłynął prawidłowo złożony oraz merytorycznie zasadny wniosek. Skargę kasacyjną wniosła M.C. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do przyznania M.C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na matką N.S. za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2018 r. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło zatem na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie została oparta na uzasadnionej podstawie. Przede wszystkim należy podkreślić, ze przedmiotem sprawy ocenianej przez Sąd I Instancji była prawidłowość decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną, tj. od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można pominąć zarówno przesłanek negatywnych przyznania tego świadczenia określonych w art. 17 ust. 5 ustawy, jak również treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazującym na datę początkową ustalenia prawa do świadczeń wynikających z ustawy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia rodzinnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Skoro na mocy wcześniejszych decyzji skarżąca pobierała jedno ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie nie było możliwe przyznanie jej żądanego świadczenia za ten sam okres. Przyznanie skarżącej świadczenia we wskazanym przez nią okresie naruszałoby również art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada zatem data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Nawet jeśli spełnione były ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia za okres poprzedzający złożenie wniosku. W świetle powyższego przepisu wniosek o przyznanie świadczenia jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Powyższa regulacja determinuje tezę, że świadczenie rodzinne nie jest przyznawane z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym sprawa o przyznanie prawa do owego świadczenia nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Nie można, jak chciałaby skarżąca kasacyjnie, przyjąć poglądu, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, można wywieść normę prawną, zgodnie z którą prawo do świadczenia rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym spełnione zostały przez wnioskującą ustawowe przesłanki do otrzymania tego świadczenia. Z tych przyczyn nie można było uznać zasadności jedynego zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.