III OSK 2981/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 5/20 w sprawie ze skargi A. K. na czynność Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 12 września 2019 r. nr WO.4424.2.78.2019 w przedmiocie zwrotu kosztu dojazdu do szkoły oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt III SA/Gl 5/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z 12 września 2019 r. w przedmiocie zwrotu kosztu dojazdu do szkoły. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 16 sierpnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Gminy Dąbrowa Górnicza o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnej córki M. M. do [...] Szkoły [...] w Dąbrowie Górniczej w roku szkolnym 2019/2020 (IV klasa szkoły podstawowej). We wniosku skarżąca wskazała, że będzie osobiście dowozić córkę, własnym samochodem do szkoły oddalonej ok. 2 km od miejsca zamieszkania, że posiada uprawnienia do kierowania samochodem i wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych zawartych we wniosku dla celów związanych z dowozem ucznia do placówki oświatowej. Pismem z 12 września 2019 r. Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącej. Wskazując na art. 39 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm. – zwanej dalej Prawem oświatowym) oraz uchwałę nr XIII/187/2019 Rady Miejskiej z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Dąbrowa Górnicza, a także określenia obwodów publicznych szkół podstawowych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2019 r., poz. 5983), organ wskazał, że uchwała ta nie wymienia szkoły wskazanej przez skarżącą. Obowiązek zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły ciąży na gminie w przypadku wskazanym w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy tylko wtedy, gdy szkoła uwzględniona jest w sieci publicznych szkół podstawowych wskazanych w ust. 1 regulacji i nie dotyczy to dowozu do szkół artystycznych, które w planie sieci nie są uwzględniane. Nadto zwrot kosztów nie jest dopuszczalny w sytuacji, gdy dziecko mieszka w obwodzie Szkoły Podstawowej [...], znajdującej się w odległości 500 m od miejsca zamieszkania dziecka. Wskazana Szkoła [...] znajduje się w odległości 3 km. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wskazała na pojęcie "szkoły najbliższej dla dziecka z niepełnosprawnością" oraz podniosła, że powołana uchwała nie odnosi się do szkół, w których kształcą się dzieci niepełnosprawne. Tymczasem organ wskazuje dla niepełnosprawnego dziecka szkołę, nie zapoznając się nawet z orzeczeniem o niepełnosprawności. Pismem z 5 listopada 2011 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, wskazując jednocześnie, że nie zapoznawał się z treścią orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż dane dotyczące zdrowia zostały zakwalifikowane art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych oraz uchyleniem dyrektywy 95/46/WE i co do zasady zabronione jest ich przetwarzanie. Skarżąca musiałaby je udostępnić i wyrazić zgodę na przetwarzanie. Nadto organ nie zgodził się z twierdzeniem, że sieć szkół nie obejmuje placówek dla kształcenia uczniów z niepełnosprawnościami. Skargę na bezczynność organu złożyła A. K., zarzucając jej naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 127 Prawa oświatowego i załączając orzeczenie o niepełnosprawności córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność, lecz czynność – pismo Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z 12 września 2019 r. i została ona wniesiona z zachowaniem trybu i terminu przewidzianego ustawą dla jej wniesienia. Czynność należy do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Wskazując na art. 39 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego i odrębną regulację dotyczącą dzieci niepełnosprawnych (ust. 4 pkt 1), Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że obowiązki gminy zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie i w pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39 ust. 4 pkt 3). Innymi słowy tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica dojazdu. Odwołując się następnie do art. 127 Prawa oświatowego, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, objętych kształceniem specjalnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej (...) lub zwrot kosztów tego dowozu. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał, że nie jest sporne między stronami, że ustawodawca miał w zamyśle przy interpretowaniu tej normy jej zestawienie z rodzajem niepełnosprawności konkretnego dziecka, które różnić się mogą rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. "Najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek pozwalający jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie zapoznał się nawet z orzeczeniem o niepełnosprawności córki skarżącej i zawartymi w nim wskazówkami, czy zaleceniami odnośnie miejsca kształcenia, czy wpływu zmiany środowiska na stan zdrowia. Z orzeczenia z 23 lipca 2019 r. wynika, że córka skarżącej lat 9, ukończyła III klasę szkoły podstawowej a samo orzeczenie wydano ze względu na potrzebę kształcenia specjalnego dziecka w związku z zagrożeniem niedostosowaniem społecznym. W orzeczeniu tym w części zalecenia stwierdzono, że najkorzystniejszym miejscem kształcenia, jest szkoła do której aktualnie uczęszcza. Wskazane jest, aby badana posiadała stałe grono opiekunów postępujących według zintegrowanego systemu zasad zarówno w domu rodzinnym, jak i szkole. Powinna uczestniczyć w życiu klasy, uroczystościach szkolnych, imprezach klasy. Z kolei z pisma organu wynika, że odmawiając zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka skarżącej do wskazanej szkoły, kierował się wyłącznie obowiązującą w Dąbrowie Górniczej siecią szkół podstawowych prowadzonych przez gminę i miejscem zamieszkania dziecka. Wskazał Szkołę Podstawową [...] jako najbliższą, gdyż znajduje się ona w odległości 500 m od miejsca zamieszkania dziecka w przeciwieństwie do Szkoły [...], która odległa jest o 3 km. Organ nie zapoznał się natomiast ze stanem zdrowia dziecka i wydanym w tym zakresie orzeczeniem. Również z oświadczenia skarżącej wynika, że według jej wiedzy wskazana szkoła znajduje się w odległości 2 km i taką wskazała we wniosku. Zgodziła się również na ujawnienie orzeczenia, które zawiera dane wrażliwe, jak również na ich przetwarzanie w związku ze złożonym wnioskiem. Tym samym stanowisko Gminy w tej kwestii nie odpowiada prawdzie, co potwierdza treść samego wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko takie nie zasługuje na akceptację. Nie ma wątpliwości, że skarżąca już we wniosku wyraziła zgodę na przetwarzanie danych dla celów rozstrzygnięcia kwestii zwrotu kosztów dziecka do szkoły a mimo to nie została wezwana do przedłożenia orzeczenia bądź wynikających z niego wskazań. Tym samym Gmina nie może tłumaczyć się brakiem wiedzy w tym zakresie, gdyż o jej posiadanie nawet formalnie nie wystąpiła. Tylko w przypadku odmowy skarżącej mogła powoływać się na takową argumentację. Dodatkowo organ uznał, że obowiązek zwrotu kosztów dowozu ucznia do szkoły, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy, dotyczy jedynie szkół obwodowych, uwzględnionych w sieci publicznych szkół podstawowych określonych uchwałą Rady Miejskiej. Stąd wywiódł, że ma zapewnić dowóz do szkoły wymienionej w uchwale, kierującej się kryterium geograficznym (odległości szkoły od miejsca zamieszkania dziecka), nie bacząc na zalecenia orzeczenia i cel tego obowiązku oraz potrzebę kształcenia specjalnego dziecka. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zajętego stanowiska, zwłaszcza bez przeprowadzenia nawet minimalnego postępowania wyjaśniającego sprowadzającego się do wezwania wnioskodawcy o przedłożenie orzeczenia i zapoznanie się z jego zaleceniami. Przedstawione uzasadnienie jest oderwane od stanu faktycznego sprawy a odmowa oparta na przesłance obowiązku uwzględniania sieci szkół nie znajduje uzasadnienia w ustawie w przypadku dzieci niepełnosprawnych. Organ jest również w swoich argumentach niekonsekwentny. Z jednej strony wskazuje, że szkoły artystyczne nie są uwzględnione w uchwale a przecież podstawowa szkoła [...] jest szkołą publiczną, finansowaną przez gminę. Z drugiej wskazuje, że znany jest mu pogląd, że szkoła dla kształcenia specjalnego to nie zawsze szkoła najbliższa w rozumieniu geograficznym. Nadto art. 39 ustawy stanowi, że sieć szkół publicznych powinna być tak zorganizowana, by umożliwić wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Wszystkim, to oznacza, że niepełnosprawnym czy uzdolnionym muzycznie również. Użyty wyraz "powinna" dotyczy ogółu a nie w szczególności czy wyjątków. Nie oznacza regulacji kompleksowej co potwierdza ustalanie planu sieci szkół publicznych zarówno przez radę gminy (art. 39 ust. 5) jak i radę powiatu (art. 39 ust. 6). Sieć nie obejmuje także szkół specjalnych. O sieci szkół nie mówi również art. 127 ustawy, który wręcz w ust. 5 wskazuje szkoły publiczne i niepubliczne a ust. 14 odsyła do zaleceń orzeczenia, którymi ma się kierować gmina przy zapewnieniu dziecku odpowiedniego kształcenia specjalnego. Skoro dziecko uczęszcza do konkretnej szkoły a z orzeczenia o obowiązku kształcenia specjalnego wynika, że ma być to szkoła dotychczasowa i która dodatkowo nie przekracza przyjętego przez ustawodawcę kryterium odległości, to zdaniem Sądu brak jest podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. To rodzicom niepełnosprawnego dziecka przysługuje prawo wyboru szkoły, które gwarantowane jest przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżąca takiego wyboru dokonała, kierując się posiadanym orzeczeniem i dobrem dziecka. Wnosząc o zwrot kosztów dojazdu dziecka potwierdziła, że wskazana szkoła jest dla dziecka "najbliższa", gdyż najpełniej realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nadto jest to jedyna szkoła [...] w mieście. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka dla rozstrzygnięcia o zasadności zwrotu kosztów dojazdu wniosku powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej wyrażonej w formie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne a strona ma prawo oczekiwać by jej wniosek był rozpatrzony w sposób znajdujący potwierdzenie w obowiązującym prawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak na wstępie na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Gliwice, wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi jako bezzasadnej, a w razie nie uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego a to art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności tj. 12.09.2020 r.) poprzez ich błędną wykładnię a to poprzez przyjęcie, że konsekwencją prawa rodzica do wyboru, dla dziecka szkoły artystycznej w rozumieniu art. 2 pkt 3 lit. c) Prawa oświatowego jest również prawo do domagania się od gminy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły nie ujętej w sieci szkół publicznych o której mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawa oświatowego, 2. prawa materialnego, a to art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez zobligowanie organu do wykazania że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia ucznia złożony na podstawie art. art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, pomimo że szkoła o której mowa we wniosku jest szkołą artystyczną, niewchodzącą w skład sieci szkół o których mowa w art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego; 3. przepisu postępowania, tj. art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z 29 kwietnia 2019 r., a to poprzez bezzasadne stwierdzenie, że gmina zobowiązana jest do zwrotu kosztów dowożenia niepełnosprawnego dziecka do szkoły artystycznej nie wchodzącej w skład sieci publicznych szkół podstawowych, o której to sieci mowa w art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego, co z kolei spowodowało bezpodstawny zarzut braku rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w jego ocenie obowiązek organizacji przewozu uczniów niepełnosprawnych, o których mowa w art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego (a zatem również obowiązek zwrotu kosztów dojazdu z art. 39 ust. 4 piet 3 czy też obecnie obowiązującego art. 39a ust. 1), dotyczy wyłącznie szkół publicznych ujętych w sieci publicznych szkół podstawowych, o której mowa w art. 39 ust. 1. Natomiast bezspornym jest, że córka skarżącej uczęszcza do szkoły artystycznej, nie znajdującej się w sieci szkół, a więc brak jest obowiązku po stronie organu zwrotu kosztów dojazdu ponoszonych przez skarżącą. Pismem z 27 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zaś pismem z 7 marca 2022 r. organ wniósł "o przeprowadzenie rozprawy na posiedzeniu niejawnym". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 39 ust. 4 pkt 3 i art. 127 ust. 7 w związku z art. 2 pkt 3 lit. c i art. 39 ust. 1 i 5 Prawa oświatowego (zarzut 1). Jak trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji w świetle regulacji art. 39 i art. 127 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, objętych kształceniem specjalnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub zwrot kosztów dojazdu. Nie ma racji skarżący organ, że okoliczność, że szkoła której dotyczył wniosek o zwrot kosztów dowozu ucznia (córki skarżącej) nie jest ujęta w sieci publicznych szkół podstawowych, zwalnia go niejako automatycznie od realizacji ww. obowiązku. Jak trafnie zwrócił uwagę w kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie w art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego, że "sieć szkół publicznych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego" dotyczy ogółu dzieci objętych obowiązkiem szkolnym. Skoro jednak ustalenie sieci publicznych szkół podstawowych nie obejmuje szkół specjalnych i nie nawiązuje do niej art. 127 Prawa oświatowego, który w ust. 14 odsyła do zaleceń orzeczenia, którymi ma się kierować gmina przy zapewnieniu dziecku odpowiedniego kształcenia specjalnego, to nie ujęcie szkoły w sieci szkół publicznych, nie zwalnia gminy od realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub zwrot kosztów dojazdu dziecku niepełnosprawnemu, które winno zostać objęte kształceniem specjalnym. Słusznie zwrócił uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że argumentacja organu, także kontynuowana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, pomija przede wszystkim podstawową okoliczność stanu faktycznego, do którego organ nie odniósł się na żadnym etapie postępowania, a więc fakt wydania wobec córki skarżącej orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Tymczasem art. 39 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 127 ust. 14 Prawa oświatowego inaczej kształtuje obowiązki gminy wobec dziecka, u którego stwierdzono potrzebę zapewnienia kształcenia specjalnego niż wobec dziecka, u którego nie stwierdzono takiej potrzeby. Prawo domagania się od gminy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego nie wynika natomiast jedynie z prawa rodzica do wyboru dla dziecka szkoły, ale właśnie z obowiązku gminy, który został wprost wskazany w ww. przepisach. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 oraz art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 Prawa oświatowego (zarzut 2). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie obligował organu do "wykazania, że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia uczenia (...)". Sąd ten wskazywał jedynie, że szkoła wskazana we wniosku jest po pierwsze szkołą publiczną, a po drugie, że jest jedyną szkołą [...] w mieście. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim natomiast eksponował konieczność uwzględnienia w sprawie wydanego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i zapewnienia możliwości realnego skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego. W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 146 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego (zarzut 3), a stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.