III SA/Gl 5/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na pismo Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do szkoły stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Pismem z 12 września 2019 r. nr [...] działający w imieniu Gminy – Prezydenta Miasta D. Naczelnik Wydziału Oświaty negatywnie rozpatrzył wniosek A. K. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni) o zwrot kosztów dowozu jej niepełnosprawnego dziecka – córki M. M. do Ogólnokształcącej Szkoły Muzycznej I stopnia w Zespole Szkół Muzycznych im. [...] w D. w roku szkolnym 2019/2020. Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 16 sierpnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Gminy D. z wnioskiem o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnej córki do szkoły (IV klasa szkoły podstawowej) w roku szkolnym 2019/2010. W uzasadnieniu wskazała, że będzie osobiście dowozić córkę, własnym samochodem do szkoły oddalonej ok. 2 km od miejsca zamieszkania, że posiada uprawnienia do kierowania samochodem i wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych zawartych we wniosku dla celów związanych z dowozem ucznia do placówki oświatowej. Pismem z 29 sierpnia 2019 r. skarżąca została poinformowana o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku ze względu na konieczność zasięgnięcia opinii prawnej w sprawie. 12 września 2019 r. zajmując negatywne stanowisko Gmina wyjaśniła, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.1148) sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego i w taki sposób, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała: 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV i 4 km – w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. W Gminie sieć szkół podstawowych została określona uchwałą nr XIII/187/2019 Rady Miejskiej z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę D., a także określenia obwodów publicznych szkół podstawowych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2019 r., poz. 5983). Uchwała ta nie wymienia szkoły wskazanej przez skarżącą. Faktem jest, że ustawa w ust. 4 pkt 1 i 3 zobowiązuje gminę do zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 Prawa oświatowego, zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualna w stopniu umiarkowanym lub znacznym, także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Ewentualnie gmina zapewnia zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły, na zasadach określonych w umowie zawartej z prezydentem miasta a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Dalej organ wskazał, kto jest objęty kształceniem specjalnym i podkreślił, że obowiązek zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły ciąży na gminie przypadku wskazanym w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy tylko wtedy, gdy szkoła uwzględniona jest w sieci publicznych szkół podstawowych wskazanych w ust. 1 regulacji. Nie dotyczy dowozu do szkół artystycznych, które w planie sieci nie są uwzględniane. Na koniec organ wskazał, że zwrot kosztów nie jest dopuszczalny w sytuacji, gdy dziecko mieszka w obwodzie Szkoły Podstawowej nr 10, znajdującej się w odległości 500 m od miejsca zamieszkania dziecka a wskazana Szkoła Muzyczna w odległości 3 km. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu skarżąca wniosła 23 października 2019 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, żądając w terminie 14 dni ponownego rozpatrzenia wniosku z wynikiem pozytywny. W uzasadnieniu wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych, które prezentują odmienny niż organ pogląd na pojęcie szkoły najbliższej dla dziecka z niepełnosprawnością. Szkoła ta winna być dostosowana do niepełnosprawności dziecka i każdy przypadek jest indywidualny. Szkoła najbliższa to nie pojęcie geograficzne liczone w metrach, lecz miejsce pozwalające urzeczywistnić zalecenia wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności. Nadto wskazana uchwała nie odnosi się do szkół w których kształcą się dzieci niepełnosprawne a organ wskazuje dla niepełnosprawnego dziecka szkołę nie zapoznając się nawet z orzeczeniem o niepełnosprawności. Pismem z 5 listopada 2011 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, wskazując jednocześnie, że nie zapoznawał się z treścią orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż dane dotyczące zdrowia zostały zakwalifikowane art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych oraz uchyleniem dyrektywy 95/46/WE, czyli RODO, zgodnie z którym co do zasady zabrania się przetwarzania danych wrażliwych. Do takich zaliczono informacje o stanie zdrowia, co oznacza, że to skarżąca musiałaby je udostępnić i wyrazić zgodę na przetwarzanie. Nie zgodziła się również z twierdzeniem, że sieć szkół nie obejmuje placówek dla kształcenia uczniów z niepełnosprawnościami. Pismo zostało doręczone skarżącej 9 listopada 2019 r. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Gminy wnioskodawczyni złożyła 5 grudnia 2019 r. do sądu administracyjnego skargę na czynność Prezydenta Miasta D., gdyż do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył pozytywnie jej wniosku, co stanowi działanie sprzeczne z prawem wynikające z błędnej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 127 ustawy Prawo oświatowe. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w piśmie z 23 października 2019 r. oraz wskazała, że córka od czterech lat uczęszcza do Szkoły Muzycznej a z posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że jej stan zdrowia wymaga kontynuacji nauki w dotychczasowej szkole. Każda zmiana środowiska, w tym szkoły stanowi narażenie na pogorszenie stanu zdrowia. Do skargi zapłacono orzeczenie o niepełnosprawności córki skarżącej nr [...] z 23 lipca 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie uchyla się od zwrotu kosztów niepełnosprawnego dziecka do szkoły, jednakże w przedmiotowym stanie faktycznym przepisy prawa nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie wniosku o czym skarżąca została poinformowana w piśmie z 12 września oraz 5 listopada 2019 r. Na rozprawie skarżąca podkreśliła, że organ nie pozwolił jej złożyć razem z wnioskiem orzeczenia o niepełnosprawności córki twierdząc, że zawiera dane wrażliwe. Jednocześnie akcentuje, że szkoła do której córka uczęszcza jest szkołą podstawową publiczną i jedyną szkołą muzyczną w mieście. Sąd stwierdza z urzędu, że jest to druga sprawa ze skargi skarżącej na odmowę zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły. Sprawa zwrotu kosztów dowozu do szkoły niepełnosprawnego syna skarżącej została rozpoznana wyrokiem z 22 października 2019 r. , sygn. akt III SA/GL 660/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako - "ppsa.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 ppsa). Wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest czynność - pismo Prezydenta Miasta D. z 12 września 2019 r., w którym organ odmówił wnioskodawczyni finasowania w postaci zwrotu kosztów dowozu do wskazanej szkoły niepełnosprawnej córki. Chociaż skarżąca zatytułowała pismo skarga na bezczynność, to jednak Sąd uznał, że została wniesiona skarga z zachowaniem trybu i terminów do zaskarżenia samej czynności. Stąd rozpoznał skargę jako skargę na czynność, zwłaszcza że skarżąca o prawie do zaskarżenia negatywnego dla niej rozstrzygnięcia nie została pouczona i nie może ponosić z tej przyczyny negatywnych konsekwencji ani zostać pozbawiona prawa do sądu. Nie jest bowiem sporne, że zaskarżona czynność należy do kategorii określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowi art. 39 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z która sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem wskazanych przez ustawodawcę odległości dla uczniów określonych klas. W przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych odległość ta wynosi 3 km i jeżeli zostanie przekroczona, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Jeżeli nie przekracza wskazanej odległości, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Odrębna regulacja dotyczy dzieci niepełnosprawnych. W myśl ust. 4 pkt 1 obowiązkiem gminy jest: zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (...); na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Zatem obowiązki gminy w powyższym zakresie zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie i w pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39 ust. 4 pkt 3). Innymi słowy tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica. dojazdu (vide np. wyrok z 17.01.2018 r., III SA/Łd 1097/17; z 7.02. 2019 r., II SA/Bk 723/18, dostępne w CBOSA). Natomiast, zgodnie z art. 127 ustawy kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach (...) Powyższa regulacja wskazuje, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, objętych kształceniem specjalnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej (...) lub zwrot kosztów tego dowozu. Nie jest sporne miedzy stronami, że ustawodawca miał w zamyśle przy interpretowaniu tej normy jej zestawienie z rodzajem niepełnosprawności konkretnego dziecka, które różnić się mogą rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Zatem "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek pozwalający jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu" (por. wyrok NSA z dnia 18.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14, lex nr 1636862). Podkreślenia wymaga, że organ nie zapoznał się nawet z orzeczeniem o niepełnosprawności córki skarżącej i zawartymi w nim wskazówkami czy zaleceniami odnośnie miejsca kształcenia czy wpływu zmiany środowiska na stan zdrowia. Z orzeczenia z 23 lipca 2019 r. wynika, że córka skarżącej lat 9, ukończyła III klasę szkoły podstawowej a samo orzeczenie wydano ze względu na potrzebę kształcenia specjalnego dziecka w związku z zagrożeniem niedostosowaniem społecznym. W orzeczeniu (str. 4) w części zalecenia stwierdzono, że najkorzystniejszym miejscem kształcenia, jest szkoła do której aktualnie uczęszcza. Wskazane jest aby badana posiadała stałe grono opiekunów postępujących wg zintegrowanego systemu zasad zarówno w domu rodzinnym, jak i szkole. Powinna uczestniczyć w życiu klasy, uroczystościach szkolnych, imprezach klasy. Z pisma organu wynika, że odmawiając zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka skarżącej do wskazanej szkoły, kierował się wyłącznie obowiązującą w D. siecią szkół podstawowych prowadzonych przez gminę i miejscem zamieszkania dziecka. Wskazał Szkołę Podstawową nr 10 jako najbliższą. Znajduje się ona w odległości 500 m od miejsca zamieszkania dziecka w przeciwieństwie do Szkoły Muzycznej, która odległa jest o 3 km. Wskazać należy, że organ nie zapoznał się ze stanem zdrowia dziecka i wydanym w tym zakresie orzeczeniem, jak również z oświadczenia skarżącej wynika, że wg jej wiedzy wskazana szkoła znajduje się w odległości 2 km i taką wskazała we wniosku. Zgodziła się również na ujawnienia orzeczenia, które zawiera dane wrażliwe, jak również na ich przetwarzanie w związku ze złożonym wnioskiem. Tym samym stanowisko Gminy w tej kwestii nie odpowiada prawdzie, co potwierdza treść samego wniosku. Stanowisko takie nie zasługuje na akceptację. Nie ma wątpliwości, że skarżąca już we wniosku wyraziła zgodne na przetwarzanie danych dla celów rozstrzygnięcia kwestii zwrotu kosztów dziecka do szkoły a mimo to nie została wezwana do przedłożenia orzeczenia bądź wynikających z niego wskazań. Tym samym Gmina nie może tłumaczyć się brakiem wiedzy w tym zakresie, gdyż o jej posiadanie nawet formalnie nie wystąpiła. Tylko w przypadku odmowy skarżącej mogła powoływać się na takową argumentację. Dodatkowo organ uznał, że obowiązek zwrotu kosztów dowozu ucznia do szkoły, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy, dotyczy jedynie szkół obwodowych, uwzględnionych w sieci publicznych szkół podstawowych określonych uchwałą Rady Miejskiej. Stąd wywiódł, że ma zapewnić dowóz do szkoły wymienionej w uchwale, kierującej się kryterium geograficznym (odległości szkoły od miejsca zamieszkania dziecka) nie bacząc na zalecenia orzeczenia i cel tego obowiązku oraz potrzebę kształcenia specjalnego dziecka. Sąd nie podziela zajętego stanowiska, zwłaszcza bez przeprowadzenia nawet minimalnego postępowania wyjaśniającego sprowadzającego się do wezwania wnioskodawcy o przedłożenie orzeczenia i zapoznanie się z jego zaleceniami. Przedstawione uzasadnienie jest oderwane od stanu faktycznego sprawy a odmowa oparta na przesłance obowiązku uwzględniania sieci szkół nie znajduje uzasadnienia w ustawie w przypadku dzieci niepełnosprawnych. Organ jest również w swoich argumentach niekonsekwentny. Z jednej strony wskazuje, że szkoły artystyczne nie są uwzględnione w uchwale a przecież podstawowa szkoła muzyczna jest szkołą publiczną, finansowaną przez gminę. Z drugiej wskazuje, że znany jest mu pogląd, że szkoła dla kształcenia specjalnego to nie zawsze szkoła najbliższa w rozumieniu geograficznym. Nadto art. 39 ustawy stanowi, że sieć szkół publicznych powinna być tak zorganizowana by umożliwić wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Wszystkim, to oznacza, że niepełnosprawnym czy uzdolnionym muzycznie również. Użyty wyraz "powinna" dotyczy zatem ogółu a nie w szczególności czy wyjątków. Nie oznacza regulacji kompleksowej co potwierdza ustalanie planu sieci szkół publicznych zarówno przez radę gminy (art.39 ust.5) jak i radę powiatu (art. 39 ust. 6). Sieć nie obejmuje także szkół specjalnych. O sieci szkół nie mówi również art. 127 ustawy, który wręcz w ust. 5 wskazuje szkoły publiczne i niepubliczne a ust. 14 odsyła do zaleceń orzeczenia, którymi ma się kierować gmina przy zapewnieniu dziecku odpowiedniego kształcenia specjalnego. Skoro dziecko uczęszcza do konkretnej szkoły a z orzeczenia o obowiązku kształcenia specjalnego wynika, że ma być to szkoła dotychczasowa i która dodatkowo nie przekracza przyjętego przez ustawodawcę kryterium odległości, to zdaniem Sądu brak jest podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. To rodzicom niepełnosprawnego dziecka przysługuje prawo wyboru szkoły, które gwarantowane jest przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżąca takiego wyboru dokonała, kierując się posiadanym orzeczeniem i dobrem dziecka. Wnosząc o zwrot kosztów dojazdu dziecka potwierdziła, że wskazana szkoła jest dla dziecka "najbliższa", gdyż najpełniej realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazać też należy, że jest to jedyna szkoła muzyczna w mieście. Zdaniem Sądu ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka dla rozstrzygnięcia o zasadności o zwrot kosztów dojazdu wniosku powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej wyrażonej w formie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Trzeba też pamiętać, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne a strona ma prawo oczekiwać by jej wniosek był rozpatrzony w sposób znajdujący potwierdzenie w obowiązującym prawie. Wskazania zatem co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Uznając zatem zaskarżoną czynność w postaci odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły wybranej przez rodzica zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego za bezskuteczną Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ppsa, wyeliminował ją z obrotu prawnego. Sąd nie orzekał o kosztach, gdyż skarżąca występowała osobiści i była zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego.