II SA/Gd 578/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia 18 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. (dalej: jako skarżąca lub Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z 18 lipca 2019 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 27 listopada 2018 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca Spółka złożyła 1 sierpnia 2018 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 13,60 m wraz z instalacją elektryczną na istniejącym budynku znajdującym się na działce nr [..], obręb 9 oraz na działce nr [..] i [..], obręb [..] w R., przy ul. Ż. Starosta, po wezwaniu inwestora do usunięcia braków w przedłożonym projekcie budowlanym oraz zawiadomieniu stron postępowania o wszczęciu postępowania, w tym również o tym, że dalsze zawiadomienie o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia, decyzją z 27 listopada 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie 26 marca 2019 r. wniosła skarżąca Spółka. Wojewoda, działając na postawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), postanowieniem z 18 lipca 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w sprawie wydania pozwolenia na budowę udział brało 61 stron, w tym inwestor, zatem zgodnie z art. 49a k.p.a. Starosta 11 października 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz poinformował, że dalsze zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i Urzędu Miasta oraz przez udostępnienie pism w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji właściwie skorzystał z przysługującego mu prawa, przez co doręczenie pism w trybie obwieszczenia można uznać za skuteczne, z wyjątkiem inwestora. Skierowana do pełnomocnika inwestora przesyłka, w której zawarto przedmiotowe zawiadomienie, po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do nadawcy jako niepodjęta w terminie. Nie doszło jednak do doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Wskazana przesyłka, pomimo prawidłowego zaadresowania, została bowiem mylnie skierowana przez operatora pocztowego pod inny adres, niż wskazany przez pełnomocnika inwestora, o czym świadczą umieszczone na niej stemple. Niezależnie od powyższych ustaleń Wojewoda podkreślił, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OPP 47/17, że chociaż w art. 49a k.p.a. nie przewidziano wprost obowiązku organu doręczenia decyzji wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub drogą elektroniczną, to należy jednak uznać, że jest to pominięcie ustawowe i na organie ciąży taki obowiązek, gdyż trudno przyjąć, aby podmiot, który wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego dowiadywał się o jego zakończeniu z obwieszczenia. Niemniej jednak organ odwoławczy, mając na uwadze, że skarżona decyzja weszła do obrotu prawnego, gdyż pozostałe 60 stron postępowania zostało skutecznie zawiadomionych o jej wydaniu, wskazał iż pominięta strona może albo wnieść odwołanie w terminie do wniesienia odwołania, który biegnie dla stron, którym decyzję doręczono albo złożyć wniosek o wznowienie postępowania, jeżeli termin do wniesienia odwołania upłynął. Zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie zawiadomienie o wydaniu skarżonej decyzji zostało dokonane, w myśl art. 49 § 2 k.p.a., 19 grudnia 2018 r., czyli po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Inwestor był zatem uprawniony do wniesienia odwołania do 2 stycznia 2019 r. Tymczasem odwołanie wniósł 26 marca 2019 r., tj. z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Razem z odwołaniem nie złożono prośby o przywrócenie terminu. W skardze do sądu administracyjnego Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 134 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżącej Spółce nie doręczono decyzji we wskazanym przez organ terminie, tylko 13 marca 2019 r. Nie ma też podstaw do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia decyzji w związku z publicznym obwieszczeniem decyzji, z uwagi na brak zawiadomienia skarżącej Spółce na piśmie w trybie art. 49a k.p.a. o tym, że zawiadomienie o decyzjach nastąpi w formie publicznego obwieszczenia; 2. art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że pomimo iż decyzja nie została doręczona skarżącej Spółce przed dniem 27 marca 2019 r., to należy ją traktować jakby została doręczona 19 grudnia 2018 r.; 3. art. 110 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie do obrotu decyzji, tj. związanie jej treścią przez organ jest równoznaczne z rozpoczęciem biegu do złożenia odwołania wobec wszystkich stron postępowania, również tych, którym jeszcze decyzji nie doręczono oraz pominięciu, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują tzw. doręczenia informacyjnego, tzn. decyzja została doręczona skarżącej Spółce 13 marca 2019 r.; 4. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że odwołanie zostało złożone w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji skarżącej Spółce, które miało miejsce 13 marca 2019 r.; 5. art. 49a k.p.a. w zw. z art. 49 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że skarżąca nie została zawiadomiona na piśmie o tym, że zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia, zatem nie nastąpił skutek zawiadomienia lub doręczenia decyzji poprzez publiczne jej obwieszczenie; 6. art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że we wszystkich tych przepisach dotyczących procesu inwestycyjnego ustawodawca przewidział, oprócz zawiadomienia stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, osobne doręczenie decyzji kończącej postępowanie w danej instancji wnioskodawcy (inwestorowi). Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu w zakresie wyżej opisanym sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jej ostateczne. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych, w zawiadomieniu z 11 listopada 2018 r. Starosta, po ustaleniu że liczba stron postępowania znacznie przekracza 20, poinformował strony, że dalsze zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego, tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starosty. W dniu 27 listopada 2019 r. Starosta wydał decyzję w przedmiocie wniosku inwestora. Informacja o tym została umieszczona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego oraz w BIP Starostwa w dniu 27 listopada 2019 r., zaś na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w BIP Urzędu Miasta – 4 grudnia 2019 r. Natomiast, na wniosek inwestora, decyzja organu I instancji została mu doręczona 13 marca 2019 r., a odwołanie od niej inwestor wniósł 26 marca 2019 r. Zgodnie z art. 49a k.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49 k.p.a. (czyli w sytuacjach przewidzianych w przepisie szczególnym), organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 k.p.a., który stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Bezsporne jest, że organ I instancji, biorąc pod uwagę ilość stron niniejszego postępowania (61), zdecydował się na zastosowanie możliwości doręczenia, opisanej w cytowanym wyżej art. 49a k.p.a., co zdaniem sądu było dopuszczalne co do zasady. Zastosowanie tej możliwości wiąże się jednak z pewnymi ograniczeniami, wynikającymi z odstępstwa od zasady zindywidualizowanego doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy okoliczności te uwzględnił, jednak uznał, że nie miały one znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, powołując się na wejście zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego, o czym poniżej. Należy podkreślić, że odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia pism na rzecz ich doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być postrzegane przez pryzmat przyznania słabszych gwarancji procesowych stronom postępowania w stosunku do gwarancji przyznanych na zasadach ogólnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cel zastosowania analizowanej instytucji - przyśpieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron - nie stoi na przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny lub art. 49a k.p.a. (po nowelizacji, która weszła w życie 1 lipca 2017 r.), zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje (tak np. NSA w postanowieniu z 10 listopada 2016 r., II OZ 1297/16, LEX nr 2170892). W konsekwencji przyjąć należy, że nie było skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji w stosunku do skarżącej Spółki w formie publicznego obwieszczenia. Skutek ten nastąpił dopiero wraz z doręczeniem jej tej decyzji w sposób indywidualny w dniu 13 marca 2019 r., na co skarżąca wskazuje w skardze. Dopiero wówczas rozpoczął swój bieg w odniesieniu do skarżącej termin do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 27 marca 2019 r. Powyższe z kolei oznacza, że wniesienie przez skarżącą odwołania w dniu 26 marca 2019 r. nie nastąpiło z uchybieniem terminu. Z tych też względów wydane przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania uznać należy za naruszające art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. i art. 49a k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 8 k.p.a. Nawet jeśli przyjąć, że decyzja mogłaby być doręczona inwestorowi w formie publicznego obwieszczenie, to jak wcześniej wspomniano, przepis art. 49a k.p.a. ogranicza skuteczność doręczeń w tym trybie jedynie do tych stron postępowania, które "zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób". W rozpoznawanej sprawie Starosta 11 października 2018 r. zawiadomił strony (w tym inwestora) o wszczęciu postępowania, informując przy tym, że dalsze zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia. Przesyłka zawierająca przedmiotowe zawiadomienie nigdy nie dotarła do skarżącej Spółki. W wyniku błędu urzędu pocztowego wskazana przesyłka, pomimo prawidłowego zaadresowania, została mylnie skierowana na adres w R., zamiast w T., co wprost wynika z zapisów umieszczonych na kopercie. Po podwójnym awizowaniu wróciła do nadawcy z adnotacją – zwrot, nie podjęto w terminie. Wprawdzie organ odwoławczy zwrócił uwagę na to uchybienie, stwierdzając że nie doszło do doręczenia zawiadomienia inwestorowi w trybie art. 44 k.p.a., jednak uznał, że nie miało to wpływu na rozpoznanie sprawy. W tym miejscu sąd wskazuje, że niezrozumiałe są dla niego rozważania Wojewody dotyczące wejścia zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego w związku z obwieszczeniem. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, co jednak nie może prowadzić do pominięcia regulacji prawnej dotyczącej "otwarcia" terminu do jego wniesienia. Ta zaś kwestia wiąże się w szczególności ze skutecznym doręczeniem decyzji, które w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie nie nastąpiło w odniesieniu do skarżącej, będącej inicjatorem wszczętego postępowania. Z kolei, termin do wniesienia odwołania jest zindywidualizowany w odniesieniu do każdej strony odrębnie. Rozpoczyna on bieg od doręczenia rozstrzygnięcia poszczególnym uczestnikom postępowania. Sytuację skarżącej Spółki nie można zrównywać z sytuacją strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak doręczenia jej decyzji, tj. strony w ogóle niebiorącej udziału w postępowaniu, której nie doręczono decyzji. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie wniesione przez skarżącą w dniu 26 marca 2019 r. odwołanie od decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania w łącznej kwocie 597 zł, które sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki, a na które składają się: koszty wpisu sądowego od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.