II SAB/Bk 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby p o s t a n a w i a odrzucić skargę , M. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: DIAS) polegającą na "braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej" na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: p.w.u.KAS. Wniosła, aby sąd stwierdził istnienie bezczynności po stronie organu i zobowiązał go do niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, tj. propozycji uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżąca wskazała, że skargę składa na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – tej ostatniej ustawy w wersji sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r, poz. 935 ze m.), zaś obowiązek przedstawienia propozycji służby wynika z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Oświadczyła, że powstała w sprawie bezczynność jest niezgodna z konstytucyjnym prawem jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP), który to obowiązek wynika także z prawa europejskiego, tj. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli; Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji; art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.). Skarżąca przedstawiła swoją dotychczasową drogę zawodową jako funkcjonariusza celnego oraz wskazała, że po reorganizacji służb celnych i podatkowych z dniem [...] marca 2017 r., powstaniu Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS), w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., doręczonym w dniu [...] maja 2017 r., przedstawiono jej propozycję zatrudnienia będącą w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby. Propozycję przyjęła w dniu [...] maja 2017 r. działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym, nie mniej nie zgadza się z zastosowanym "ucywilnieniem" i domaga się złożenia propozycji służby, zwłaszcza że takie propozycje otrzymali jej koleżanki i koledzy z pracy. Dlatego najpierw w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wezwała DIAS do przedstawienia propozycji służby, a po otrzymaniu odpowiedzi niestanowiącej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (pismem z dnia [...] maja 2017 r.), w kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, na który to wniosek ponownie nie odpowiedziano merytorycznie (odpowiedź DIAS z dnia [...] czerwca 2017 r.). Następnie złożyła do Szefa KAS zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na zażalenie, Szef KAS w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował skarżącą, że DIAS nie był zobowiązany do złożenia jej propozycji służby, bowiem ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub w zakresie braku takiej propozycji. Następnie skarżąca, powołując się na regulacje p.w.u.KAS, wywodziła w sposób następujący: - z art. 165 ust. 3 tej ustawy, a zwłaszcza z użytego w nim zwrotu "odpowiednio" oraz "albo" wynika, że z dniem wejścia w życie ustawy dotychczasowi pracownicy struktur celnych i skarbowych oraz dotychczasowi funkcjonariusze tych struktur stali się pracownikami i funkcjonariuszami, a zatem nie zmienił się ich status (pracowniczy bądź służbowy). Zdaniem skarżącej, ten sam kierunek interpretacji (zachowanie dotychczasowego statusu pracownika albo funkcjonariusza) powinien przyświecać interpretacji art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, tzn. DIAS mógł przedstawić propozycję nowych warunków zatrudnienia tylko pracownikom a nowych warunków służby tylko funkcjonariuszom. Ostatnio wskazany przepis operuje bowiem także zwrotami "odpowiednio" oraz "albo". Ten kierunek rozumowania potwierdza, w jej ocenie, również treść art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS, w którym rozróżniono pracowników od funkcjonariuszy; - w ustawie o KAS nie wymieniono przypadku, poza art. 144 ust. 1, gdy funkcjonariuszowi nie mogłaby zostać złożona propozycja służby, jak też ustawodawca nie wykluczył wyraźnie możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby; brak takich regulacji stwarza stan anarchii prawnej i arbitralnego decydowania przez organy komu wręczyć propozycję służby a komu propozycję zatrudnienia; - w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. (K 45/02) wskazano, że gwarancje stabilności stosunku służbowego są silniejsze niż stosunku pracy, jawność przyjmowania do służby i zwalniania z niej (art. 60 Konstytucji RP) stanowią gwarancję ochrony przed arbitralnością przełożonych, a niejasne sformułowania nie mogą pozbawiać ochrony konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw; - akceptowanie sytuacji, w której część funkcjonariuszy otrzymała propozycję służby a część propozycję zatrudnienia przeczy regule, iż byli oni funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celno – Skarbowej (uprzednio Służby Celnej) oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zarzuciła organom dokonywanie czystek kadrowych oraz działanie dyskryminujące z uwagi na jej przynależność związkową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ustawy o KAS podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach i dopiero wówczas od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub w wyniku odwołania przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 276 ust. 6 ustawy o KAS). Zdaniem DIAS, składana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wskazując na art. 165 ust. 3 oraz art. 170 p.w.u.KAS organ wywodził, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj. w przypadku funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia lub służby – do dnia określonego w przyjęte propozycji, a następnie w zależności od przyjętej propozycji – pozostali funkcjonariuszami lub stali się pracownikami. W tym ostatnim przypadku, w ocenie organu, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Z wyżej wskazanych powodów DIAS wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako złożona w sprawie, która nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., właściwością sądu administracyjnego objęte są sprawy ze skarg na działanie wskazane w punktach 1 – 7 tego przepisu (1. decyzje administracyjne; 2. i 3. Postanowienia; 4. inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego; 5. akty prawa miejscowego, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., właściwością sądu administracyjnego objęta jest również kontrola niedziałania organu jak też kontrola działania przewlekłego - w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub kontrola przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu (§ 2 pkt 8), jak też bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2 pkt 9). Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Treść przepisu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wskazuje, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, określonego postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub też gdy dotyczy niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest, jak wskazała skarżąca, brak złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z normy tej, zdaniem sądu, wynika możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca przewidział również przypadki nieprzedstawienia żadnej z tych propozycji, co powodowało wygaśnięcie stosunku służbowego najpóźniej z dniem [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS). W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, kluczowe dla oceny dopuszczalności kognicji sądu w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej na brak złożenia propozycji służby jest ustalenie, czy organ (DIAS) pozostawał w prawnym obowiązku złożenia propozycji służby oraz jaki charakter mają czynności DIAS polegające na złożeniu propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, a w szczególności – jeśli mają charakter decyzji administracyjnej lub aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – czy DIAS był w obowiązku taką decyzję, ewentualnie akt lub czynność przedłożyć skarżącej. Odnośnie przedkładanych propozycji, wskazać należy, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS wyraz "odpowiednio", jak trafnie wskazał organ, dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Konstatacja ta ma istotne znaczenie dla dopuszczalności zaskarżenia bezczynności DIAS polegającej na braku złożenia propozycji służby, bowiem wyklucza istnienie po stronie organu (DIAS) prawnego obowiązku przedłożenia propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, co de facto wyklucza możliwość wystąpienia bezczynności tegoż organu. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.u.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów wynika zatem, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj.: - do dnia [...] sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub - do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. bądź też - do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym ostatnim przypadku przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Zdaniem sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, z zastrzeżenia sformułowanego w art. 170 ust. 2 i 3 p.w.u. KAS wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W sprawie niniejszej organ przedstawił skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Organ (DIAS) skorzystał zatem z przyznanej przez ustawodawcę swobody w zakresie wyboru formy dalszego zatrudnienia bądź służby. W dalszej kolejności zastanowić się należy nad charakterem złożonej propozycji zatrudnienia, co będzie również rzutowało na ocenę dopuszczalności zaskarżenia bezczynności w zakresie niezłożenia propozycji służby (co jest przedmiotem skargi w sprawie niniejszej). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego, które sąd administracyjny mógłby skontrolować. Nie obejmuje jej zatem kognicja sądu administracyjnego wyznaczona przepisem art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a., a zatem również i kognicja w zakresie bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Decyzja administracyjna jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (tj. wówczas, gdy ustawa wprost wskazuje, że określoną sprawę załatwia się w formie decyzji administracyjnej lub gdy kompetencja organu jest wskazana jako: organ "przydziela", "zezwala", "potwierdza", "wyraża zgodę"). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym (vide P. Przybysz, komentarz do art. 104 K.p.a. oraz M. Romańska, komentarz do art. 104 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex). Decyzja administracyjna może być zatem wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie K.p.a. lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Zdaniem sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa w postaci przedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia ma nastąpić w drodze decyzji i że – jak wyżej wywiedziono - decyzja taka powinna być funkcjonariuszowi przedstawiona w ramach obowiązku organu. Nieco odmiennie zatem niż ma to miejsce w przypadku przedłożenia propozycji służby (art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS), gdzie ustawodawca wprost wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (o ile zostanie złożona) stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Inne przypadki wydania decyzji administracyjnej w stosunku do funkcjonariuszy przewidział ustawodawca w art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), dalej: ustawa o KAS, a mianowicie w przypadku decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, jak też w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Dla tych przypadków ustawodawca przewidział drogę odwoławczą (dla decyzji o zwolnieniu ze służby) oraz możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dla decyzji w pozostałych przypadkach). Powyższe potwierdza, że formy decyzji nie przewidział ustawodawca dla składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji zatrudnienia. Zdaniem sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazano w literaturze przedmiotu: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, tj. powinny dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat tym działaniem jest związany, 5) akt lub czynność powinien dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak – Sudyka i M. Romańska, komentarz do art. 3 p.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex, stan na 1 czerwca 2016 r., teza 47). Co prawda można doszukać się pewnych cech aktu/czynności w złożonej propozycji zatrudnienia (jest aktem nie wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., jest skierowany do indywidualnego podmiotu, dotyczy pewnej sfery uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), jednakże – i ten argument wyklucza możliwość zakwalifikowania propozycji zatrudnienia zarówno jako decyzji administracyjnej jak i jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie spełnia warunku zewnętrzności, bowiem nie jest skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Sporna propozycja zatrudnienia pozostaje w sferze podległości służbowej, a sprawy pozostające w takiej sferze zostały przez ustawodawcę wyłączone z kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Dodać można, że także Sąd Najwyższy z uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., II PZP 5/10 wskazał, że prawo funkcjonariusza do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (OSNP 2010/23-24/279, LEX nr 577806). Powyższe oznacza, zdaniem sądu, że: - po pierwsze, skoro przedstawiona funkcjonariuszowi Służby Celnej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycja zatrudnienia pozostaje w sferze podległości służbowej (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), a sfera ta charakteryzuje się autonomią w zakresie możliwości złożenia propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, a tym samym i autonomią w zakresie niezłożenia propozycji służby, - po drugie, skoro organ (DIAS) nie miał obowiązku złożenia ani propozycji zatrudnienia (co jednak uczynił wobec skarżącej w zakresie ww. autonomii, ale forma tej czynności nie wskazuje ani na decyzję administracyjną, ani na akt/czynność z zakresu administracji publicznej), ani konkretnie propozycji służby (co mógł uczynić w formie decyzji administracyjnej, jednakże nie uczynił decydując się na złożenie propozycji zatrudnienia), to niedopuszczalne jest badanie w sprawie wystąpienia bezczynności. O bezczynności można bowiem mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy po stronie organu występuje niedziałanie w sytuacji prawnego obowiązku działania w sprawie z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W przypadku zaś skarżącej, wybór złożenia jej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby wynikał z autonomii organu co do wyboru propozycji, nadto wybór ten pozostawał w sferze podległości służbowej, która to sfera przepisem art. 5 pkt 2 p.p.s.a. została wyłączona z kognicji sądów administracyjnych. Należy również podkreślić, że rozbieżności występujące na poziomie wojewódzkich sądów administracyjnych odnośnie kwalifikowania składanej funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji zatrudnienia oraz odnośnie autonomicznego prawa DIAS do złożenia propozycji służby lub propozycji zatrudnienia nie występują, na dzień orzekania w sprawie niniejszej, na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny konsekwentnie oddala skargi kasacyjne od postanowień sądów pierwszej instancji odrzucających skargi funkcjonariuszy na propozycje zatrudnienia - jako skargi niedopuszczalne z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem NSA, ustawa o KAS "dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej". Jak wskazał NSA, KAS to "wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy". Następnie NSA, wskazując na art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, wyjaśnił, że norma ta statuuje "uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS". Jak wskazał także NSA, "organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu". Innymi słowy, sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, tj. nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, bowiem sytuacja funkcjonariusza ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza i nie wywołuje skutków o charakterze prawno-kształtującym. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (vide np. postanowienia NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., I OSK 298/18; z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OSK 210/18; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 3002/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podkreślił jednak, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi powstanie uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zobowiązuje sąd do odrzucenia złożonej skargi. Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej, ale też nie może kontrolować bezczynności organu dysponującego swobodnym uznaniem co do możliwości przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia (niedziałania w zakresie podległości służbowej). Konsekwencją powyższego jest zatem niedopuszczalność skargi na bezczynność w zakresie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji służby (vide np. postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r., IV SAB/Wr 230/17; z dnia 27 marca 2018 r., II SAB/Sz 113/17; z dnia 20 marca 2018 r., II SAB/Rz 82/17; z dnia 14 marca 2018 r., II SAB/Po 186/17; z dnia 27 marca 2018 r., II SAB/Sz 97/17, CBOSA). Skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji. Wskazać należy, że w sprawie niniejszej skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wyraźnie wskazała, że przedmiotem jej skargi jest "brak złożenia propozycji służby" a nie niewydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. Dodać również należy, że sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odstąpił od dotychczas prezentowanego przez WSA w Białymstoku poglądu o dopuszczalności drogi sądowej w sprawach ze skarg funkcjonariuszy na bezczynność w zakresie braku propozycji służby. Jednakże, jak wynika z uzasadnień wyroków wydanych w tych sprawach przez tutejszy sąd, sąd skargi oddalał wskazując, że przedstawienie jednej z propozycji w terminie wynikającym z ustawy wskazuje, iż organ nie pozostawał w bezczynności (vide np. wyrok z dnia 18 stycznia 2018 r., II SAB/Bk 158/17, CBOSA). Nawet zatem dopuszczając kognicję sądów administracyjnych nie stwierdzano wystąpienia bezczynności uznając możliwość przedstawienia propozycji służby lub propozycji pracy.