II SA/Rz 1292/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienia uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Przedmiotem skargi W.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od [...] grudnia 2017 r., do [...] sierpnia 2018 r., w łącznej kwocie 2’232 zł wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W zaskarżonej do Sądu decyzji Organ odwoławczy ustalił, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r., W.M. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o umorzenie należności wynikającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 2’232 zł. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] maja 2019 r. odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. wypłaconych na rzecz dzieci D.M. i P.M. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., a sprawa została skierowana do Organu I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie negatywnie rozpatrzył sprawę wnioskodawczyni kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...]. W odwołaniu od tej decyzji W.M. podkreśliła, że przekazała Organowi I instancji wszystkie informacje i dokumenty, o które została wezwana, a mimo to nie uzyskała pozytywnej odpowiedzi. Jej zdaniem Organ nie powinien wliczać do dochodu pobieranego przez nią zasiłku pielęgnacyjnego. SKO decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono podstawy materialnoprawne rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Podkreślono, że wskazane w art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111; zwana dalej u.ś.r.), szczególnie uzasadnione okoliczności powinny obiektywnie zaistnieć, mieć cechę niezwykłych, czyli różniących się od powszechnie istniejących, o szczególnej wadze i jednocześnie słusznych i usprawiedliwionych racjach w kontekście istniejącej sytuacji rodziny, a także oceniane przez ich wpływ na układ interesów strony. Z akt sprawy wynika, że syn W.M., K.M. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2018 r., dlatego w świetle przepisów prawa Organy nie mogą go zaliczyć do rodziny przy obliczaniu dochodu rodziny. W świetle art. 3 pkt 16 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Dochód rodziny W.M. wynosi 3652 zł 14 gr i składa się na niego renta W.M., emerytura S.M. 2639 zł, oraz praca dodatkowa W.M. w kwocie 300 zł. Mimo niewątpliwie niełatwej sytuacji finansowej rodziny, według Kolegium nie zaistniały szczególne okoliczności, które dawałyby podstawę do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, tym bardziej że skarżąca uzyskała te świadczenia w sposób niezgodny z prawem. Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego jak również z przepisami postępowania administracyjnego. Nie stwierdzono więc, aby organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Na opisaną wyżej decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) podnosząc, że jest ona dla niej krzywdząca. Skarżąca wyjaśniła, że nie rozumie stanowiska Kolegium, ponieważ w decyzji o nr [...], Organ ten stwierdził, że sytuacja Skarżącej jest nie tylko szczególna, ale i wyjątkowa i spowodowana jest stanem zdrowia Skarżącej, ale również jej syna, natomiast w zaskarżonej decyzji według SKO nie zaistniały szczególne okoliczności, które dałyby podstawę do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Organ miał również problem z ustaleniem składu osobowego rodziny. Skarżąca podała, że jej dochód wynosi 3652,14 zł i przy pięcioosobowej rodzinie nie jest to dochód wysoki. Nie ma zadłużenia, ponieważ żyje wraz z rodziną skromnie. Natomiast pieniądze jakie otrzymuje niepełnosprawny syn to jedynie 284 zł, z czego nie mógłby się utrzymać. Syn ma przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy, jest pod stałą kontrolą poradni zdrowia psychicznego. Skarżąca wskazała, że sama również choruje od 18 roku życia na epilepsję, a także boryka się z innymi problemami zdrowotnymi. W związku z chorobą ma przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zdaniem Skarżącej sytuacja w jakiej się znajduje jest właśnie szczególną sytuacją, o jakiej mowa w przepisach. Końcowo nadmieniła, że w styczniu 2019 r. niesłusznie odebrano jej na poczet zadłużenia pieniądze ze świadczenia wychowawczego, natomiast Sąd nakazał wstrzymanie ściągania długu. W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżąca podniosła, że niewliczanie syna K. do składu rodziny jest dla niej krzywdzące, a zmiana stanowiska przez Kolegium niezrozumiała. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona, bowiem podniesione w niej argumenty znajdują odbicie w obowiązujących regulacjach prawnych. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli WSA, Skarżąca uczyniła decyzję SKO o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w łącznej kwocie 2230 zł. Świadczenia te były pobierane na dzieci D.M. oraz P.M. w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Rz 1398/18, oddalił skargę W.M. na decyzję SKO w przedmiocie ustalenia, że wypłacone świadczenia rodzinne są nienależne oraz zobowiązania do ich zwrotu. Organy obu instancji odniosły żądanie skarżącej do treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. Należy wobec tego przypomnieć, iż w myśl tej regulacji materialnoprawnej organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Oznacza to, że warunkiem zastosowania ulgi w spłacie należności nienależnie pobranych jest wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny wnioskodawcy. Powyższa norma została zbudowana w oparciu o wyrażenia niedookreślone, wymagające od organu przeprowadzenia procesu wartościującego wszystkie kluczowe dla sytuacji rodziny zobowiązanego okoliczności społeczno-życiowe, świadczące o tym, że z uwagi na swą niestandardowość wymagają wsparcia ze strony publicznej wspólnoty. Pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności ma na celu zapewnienie elastyczności procesu stosowania normy przewidującej ulgę, a jednocześnie wyznacza granice uznania administracyjnego. Zauważa to WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., o sygn. II SA/Łd 678/19, LEX, pisząc, iż sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Niezależnie od tego wskazać należy, że rozstrzygnięcie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zwrotów niedookreślonych wyrażonych w/w normie u.ś.r. Odnosząc powyższe wnioski do okoliczności faktycznych sprawy przypomnieć należy, iż w świetle art. 30 ust. 9 u.ś.e. wyznacznikiem uznaniowej decyzji organu w sprawie zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń, jest występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny wnioskodawcy. Powyższy przepis u.ś.r. nie ogranicza organu decyzyjnego, co do konkretnych okoliczności, a zatem winien on wziąć pod uwagę każdą okoliczność przekonującą do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Chodzi tu więc o takie okoliczności, które świadczą o tym, że sytuacja rodziny jest szczególna, a więc wyjątkowo na tle i rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie uzasadnienie takiej decyzji winno odnosić się do całości sytuacji osoby wnioskującej. Według Sądu, użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", obejmuje swą treścią wszystkie z kluczowych aspektów tworzących sytuację materialną i zdrowotną, a także istotne relacje społeczne wnioskodawcy, w tym relacje z członkami najbliższej rodziny. Z treści uzasadnienia wydanej decyzji wynika, że organ I instancji, kierując się treścią art. 3 ust. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał, że w skład rodziny Skarżącej oprócz jej samej wchodzi S.M., a także dwóch synów D.M. i P.M. Z powodu treści tej definicji Prezydent Miasta [...] nie brał pod uwagę obciążeń związanych z koniecznością utrzymania z dochodów rodziny K.M. urodzonego dnia [...] lipca 1991 r., a legitymującego się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2018 r., o zaliczeniu w/w do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wynika, że K.M. jest osobą niezdolną do pracy i wymagającą czasowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Z kolei zaświadczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], Warsztat Terapii Zajęciowej, z dnia [...] grudnia 2018 r. potwierdza, iż pełnoletni syn Skarżącej uczestniczy w zajęciach rehabilitacyjnych, gdzie prowadzona jest rehabilitacja społeczna i zawodowa osób z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu znacznym i umiarkowanym. W toku postępowania skarżąca Strona konsekwentnie podnosiła, że K.M. z racji swej niepełnosprawności pozostaje na utrzymaniu jej rodziny, jest osobą niepełnosprawną umysłowo zaś dochód, jaki otrzymuje to zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184 zł oraz kieszonkowe w kwocie 100 zł, które otrzymuje z Warsztatów Terapii Zajęciowej. Zdaniem Sądu, opisywane przez Skarżącą okoliczności związane z utrzymaniem i opieką nad niepełnosprawnym synem K. należą niewątpliwie do tych, które Organ powinien wziąć pod uwagę rozstrzygając o zasadności wniosku o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań wynikających z nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jest oczywistym, iż na Stronie jak również na ojcu dziecka ciąży względem niepełnosprawnego, wymagającego wsparcia finansowego syna, obowiązek alimentacyjny wynikający z mocy przepisów Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego. Organ oceniając występowanie szczególnych okoliczności życia rodziny, nie może pomijać, że zdaniem Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności K.M. jest osobą niezdolną do pracy i wymaga czasowej pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych. Nie ulega zaś wątpliwości, że uzyskiwane przez niego dochody z zasiłku czy tzw. kieszonkowe, niestety ale nie stanowią kwot, które choćby w połowie zaspokajałyby potrzeby niepełnosprawnej osoby dorosłej w zakresie wyżywienia, ubrania, środków czystości czy innych koniecznych do godnego życia świadczeń, usług czy przedmiotów zwykłego codziennego użytku. Ponieważ K.M. nie jest w stanie utrzymywać się samodzielnie, a ze względu na swą niepełnosprawność wymaga pomocy osób najbliższych, to z mocy art. 133 § 1 K.r.io., jego rodzice stanowiący rodzinę w rozumieniu przytoczonego powyżej przepisu u.ś.r., są zobligowani aby łożyć na jego utrzymanie i co oczywiste opiekować się nim w takim zakresie, w jakim wymaga tego stan jego zdrowia. Ponieważ zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wzięły tych okoliczności życia rodziny pod konieczną w tych warunkach rozwagę, to ich decyzje administracyjne naruszają przepisy K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 tego Kodeksu w związku z przepisem prawa materialnego, jakim jest w niniejszej sprawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Odwoływanie się przez Organy do definicji rodziny wyrażonej w art. 3 ust. 16 u.ś.r., dla potrzeb stosowania przepisu ustalającego przesłanki stosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie było prawidłowe. Fakt, iż w świetle tej regulacji K.M. nie stanowi rodziny, bynajmniej nie oznacza, że moralny i prawny obowiązek skarżącej i pozostałych członków jej rodziny nie ma znaczenia dla oceny okoliczności ich życia, które powinny zostać uwzględnione w procesie rozstrzygania o zasadności wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Względy sprawiedliwości i solidarności społecznej, wymagają od Organów rozważenia wpływu tych okoliczności na trudności w funkcjonowaniu rodziny, które nie mogą być obojętne z uwagi na elastyczne warunki umorzenia czy rozłożenia na raty istniejącego zobowiązania publicznoprawnego. Ponownie rozpoznając wniosek W.M. Organy obu instancji będą zobowiązane na zasadzie art. 153 p.p.s.a., uwzględnić dokonaną wyżej ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, co powinno polegać na szerokim odniesienie się do okoliczności związanych z niepełnosprawnością K.M., jego dochodami, oraz wynikającymi z tego stanu obowiązkami członków rodziny wnioskodawczyni. Przeprowadzone postępowanie powinno odpowiedzieć na pytanie czy powyższe wraz pozostałymi elementami tworzącymi sytuację rodziny, nie prowadzą do wniosku o wypełnieniu przesłanek do zastosowania jednej z ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z art. 30 ust. 9 u.ś.r. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego nie orzekano z uwagi na ich brak – art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.