II SA/Rz 1418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji z siedzibą w [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie czasowego odbioru zwierząt I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji z siedzibą w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 31 lipca 2019 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek Fundacji [...] (dalej: "skarżąca") o wszczęcie postępowania o czasowy odbiór dwóch psów na posesji zlokalizowanej w miejscowości [...], stanowiącej własność KP, oraz o dopuszczenie wnioskodawcy do tego postępowania na prawach strony. Fundacja wskazała, że żądanie zostało sformułowane na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 7, 10, 12, 17 i 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm.). Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 1 w zw. z art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru KP dwóch psów znajdujących się na posesji w [...]. Organ I instancji podał, że stosownie do informacji zawartych w rejestrze Krajowego Rejestru Sądowego, celem skarżącej jest m.in. działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt i niesienie pomocy zwierzętom skrzywdzonym i porzuconym oraz zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami. W związku z odrębnymi wnioskami w sprawie odbioru KP kurcząt, kaczek i królików, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] w dniach 1 i 12 lipca 2019 r. przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości, a w związku z aktualnym wnioskiem Fundacji – dodatkowo w dniu 8 sierpnia 2019 r. Z notatek służbowych sporządzonych podczas kontroli wynika, że na dzień wydania postanowienia nie zachodziły okoliczności wskazane przez skarżącą we wniosku, przemawiające za odebraniem psów. Ustalono, że psy posiadają podniszczone budy, ale właściciel zadeklarował ich ocieplenie przed zimą. Zwierzęta są karmione i dostają wodę. Jeden pies jest uwiązany na łańcuchu o długości 3 metrów, drugi biega luzem. W trakcie kontroli w dniu 8 sierpnia 2019 r. ustalono dodatkowo, że na posesji KP przebywa jeszcze jeden pies, co do którego zgłoszono pobicie psa przez właściciela. Badanie przeprowadzone przez lekarza weterynarii wykazało, że ogólny stan i kondycja psa są dobre, a sam właściciel dobrowolnie przekazał tego psa w dniu 8 sierpnia 2019 r. do przytuliska zwierząt w [...]. Zdaniem Wójta, powyższe okoliczności oraz treść art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt obligowały do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Fundacja zarzuciła naruszenie art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie ustaleń dokonanych w innym postępowaniu, podczas gdy wskazane regulacje dopuszczają taką możliwość wyłącznie w sytuacji ustalenia, że wszczęcie postępowania nie było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Organ I instancji niezasadnie odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania, gdyż żądanie nie zostało wniesione przez osobę niebędącą strona w sprawie, ani nie zaistniała sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowania administracyjne toczy się lub zapadło rozstrzygnięcie, względnie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Podzieliło stanowisko organu I instancji, a nadto wyjaśniło, że ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej jest dokonywana przed wszczęciem postępowania, a nie po wszczęciu postępowania. Uznając żądanie organizacji społecznej za bezzasadne organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro organ I instancji jednoznacznie ustalił, że nie zachodzą przesłanki znęcania się nad zwierzętami lub ich zaniedbywania w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 7, 10, 12, 17 i 19 ustawy o ochronie zwierząt, to zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając dotychczasową argumentację skarżąca podniosła, że skoro przedmiot wnioskowanego postępowania jest zbieżny z celami statutowymi Fundacji, co zresztą przyznały same organy, to mając na uwadze art. 31 § 2 i art. 61 § 1 K.p.a. brak było możliwości odmowy wszczęcia postępowania. Rozważanie kwestii faktycznych zachodzących w sprawie winno mieć miejsce dopiero na następnym etapie postępowania, tj. po jego wszczęciu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności wyznaczonej wyżej przywołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast z art. 31 § 1a K.p.a. wynika, że organizacja społeczna, o której mowa w § 1, może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika delegowanego na terytorium RP lub z terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub z terytorium RP - za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje w postępowaniu. Art. 31 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organizacji społecznej służy zażalenie. Sąd zauważa, że organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Na organizacji społecznej ciąży zatem obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a. zostały spełnione, a żądanie winno być uwzględnione. Stan faktyczny sprawy istniejący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania potwierdza spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądanym przez skarżącą Fundację. Sąd zwraca uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium stwierdziło, że skarżąca Fundacja [...] w celach statutowych ma zapisane między innymi działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, w szczególności poprzez organizowanie i prowadzenie edukacji pro zwierzęcej, pro zwierzęcy lobbing, współpracę z instytucjami propagującymi humanitarne traktowanie zwierząt, niesienie pomocy zwierzętom skrzywdzonym i porzuconym, w szczególności poprzez umieszczenie ich w schronisku, prowadzonym przez fundację (....). W ocenie Sądu wypełniona została też przesłanka dotycząca spełnienia interesu społecznego, bowiem zwierzęta, których wniosek o wszczęcie postępowania znajdowały się w trudnych warunkach życiowych zdane na łaskę i niełaskę ich właścicieli i braku możliwości obrony w języku własnym, czemu dał wyraz ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy o zwierzętach stanowiąc, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. W art. 31 § 1 K.p.a. znajduje sie zwrot " organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem". Zatem to organizacja społeczna w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w § 1 art. 31 K.p.a. decyduje, czy skorzysta ze swego uprawnienia i w jakim zakresie. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania przez organy orzekające było stwierdzenie, że nie występują znamiona znęcania się nad zwierzętami, czy zaniedbywaniu ich w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 7, 10, 12, 17 i 19 ustawy o zwierzętach. Stwierdzić wypada, że organy nie przeprowadziły oceny przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a., a podstawą odmowy wszczęcia postępowania z żądania organizacji społecznej stały się zagadnienia merytoryczne. Powyższe okoliczności stanowią bowiem podstawę do wydania decyzji administracyjnej, którą organy mogą wydać dopiero po przeprowadzeniu postępowania. Treść uzasadnień postanowień organów obu instancji dowodzi tymczasem, że w kontrolowanej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym, które nie miało charakteru jedynie postępowania wstępnego w trybie art. 31 § 1 K.p.a. Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że przepis art. 31 § 2 K.p.a. nie daje organom administracji publicznej podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyłącznie z przyczyn merytorycznych, a w szczególności z powodu uznania braku podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia i prowadzenia żądanego przez organizację społeczną postępowania, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku podejmie działania do wszczęcie postępowania administracyjnego i rozpatrzy wniosek o dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że przy rozpatrzeniu wniosku o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu należy mieć na względzie, że organizacja społeczna, w tym przypadku skarżąca Fundacja jest swoistego rodzaju pełnomocnikiem krzywdzonych zwierząt (por. uchwała 7 Sędziów NSA z 24 lutego 2020 r. sygn. akt II OPS 2/19). Wobec powyższych ustaleń działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił postanowienia obydwu instancji, gdyż były dotknięte naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. O kosztach postępowania Sąd zaś rozstrzygał na podstawie art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a.