VII SA/Wa 2582/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. K. i A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz D. K. i A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 159 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego - (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, w skrócie "k.p.a.") wstrzymał wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki) w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 4 czerwca 2019r. A. i D. K., poinformowali organ, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2017r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] na działce nr ewid. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] maja 2019r., która stała się ostateczna. W związku z powyższym, domagali się wszczęcia postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...].października 2017r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki) w [...], działka nr ewid. [...], wskazując, że została wydana w oparciu o nieważną decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto wnieśli o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] listopada 2018r. umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017r., ustalając brak przymiotu strony postępowania u wnioskodawców. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt VII SA/Wa 488/19, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2018r. Skarżący podnosili, iż z ustnego uzasadnienia motywów wyroku wynikało, iż byli i są stroną postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda uwzględnił wniosek skarżących i w oparciu o art. 159 k.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2019 r., zarzucając naruszenie: - art. 16 § 1 k.p.a. polegające pochopnym zastosowaniu instytucji wstrzymania wykonania decyzji, bez istnienia przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, co może prowadzić do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnienie jaka przesłanka nieważności zaistniała, nie wskazanie okoliczności uprawdopodabniających wadliwość decyzji, - art. 159 § 1 k.p.a. polegające na niewskazaniu przesłanki nieważności, ogólne stwierdzenie, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. powinno być traktowane, jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych przesłankach. Zdaniem skarżącego nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja ustalająca warunki zabudowy. Organ dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o zwykłe doniesienie, co do ustnych motywów Wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydanie postanowienia wstrzymującego na takiej podstawie było niedopuszczalne. W postanowieniu Wojewody [...]o nie określono, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi ewentualną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przypomniał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., umorzył wszczęte na wniosek A. K., D. K. i T. W., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]stycznia 2019 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...], wskazując, że działka należąca do A. K. i D. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a co za tym idzie osobom tym nie przysługuje przymiot strony, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. Z ustaleń poczynionych przez GINB wynikało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/19, uchylił decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Pismem z 4 lipca 2019 r., A. K. i D. K. poinformowali Wojewodę [...] o tym wyroku i wnieśli o wstrzymanie, na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., wykonania decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. Dalej GINB podniósł, że zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wstrzymanie na wniosek A. K. i D. K. wykonania decyzji Starosty [...] z [...]października 2017 r., wymagało uprzedniego ustalenia, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania. Skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/19, jest nieprawomocny, to decyzja GINB z [...] stycznia 2019 r., (oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r.) stwierdzająca, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., nie została wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążący charakter ma orzeczenie prawomocne. Wprawdzie wnioskodawcy podnosili, że WSA w Warszawie w wyroku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/19, dokonał odmiennych ustaleń co do przymiotu strony skarżących w postępowaniu nieważnościowym, co wyraził w ustnym uzasadnieniu wyroku, to jednak powyższe orzeczenie nie jest prawomocne. Do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie wpłynął powyższy wyrok z uzasadnieniem. GINB nie zna zatem przyczyn, które stanowiły podstawę uchylenia wydanych decyzji (w szczególności czy w istocie Sąd przesądził o interesie prawnym A. i D. K.). W sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawcy – A.K. i D.K. posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...] z [...]października 2017 r. Pomimo, że decyzja GINB z [...] stycznia 2019 r. (przesadzająca, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r.) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, Wojewoda [...]. wstrzymał na żądanie wnioskodawców wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie organu wojewódzkiego, było w ocenie GINB, przedwczesne. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. A. i D. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].09.2019r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. art. 159 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1, z art. 7, z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wstrzymanie wykonania decyzji wymaga uprzedniego ustalenia kręgu stron postępowania, co stoi w rażącej sprzeczności z celem wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 159 k.p.a., 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 159 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, z art. 7a, z art. 8, z art. 10 § 1, z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia, z jakich względów ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego ma wpływ na możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, gdy wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., błędne umorzenie postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że wstrzymanie na wniosek skarżących decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wymagało uprzedniego ustalenia, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt VII SA/Wa 488/19 uwzględnił w całości skargę skarżących i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. GINB na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu (prawomocnym). Z pisemnego uzasadnienia wyroku wynika, że skarżący są stronami w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Mimo wyroku inwestor zakończył prace budowlane polegające na wznoszeniu budynku oraz wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis art. 159 § 1 k.p.a. wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Organ myli się, twierdząc że skarżący nie są stroną postępowania. Wywody organu są bardzo ogólne i mają wykazać z góry przyjętą tezę, że skarżący nie są stroną postępowania nieważnościowego, a zatem nie mogą składać wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. GINB mylnie ocenił i zinterpretował przepisy, iż tylko prawo budowlane i przepisy wydane na jego podstawie, mogą wskazywać na istnienie bądź brak istnienia interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga została uwzględniona. Kontrolowanym przez Sąd postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił postanowienie Wojewody [...] wstrzymujące, na wniosek A. i D. K., wykonanie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Z ustaleń poczynionych przez GINB wynikało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/19, uchylił decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Uchylone decyzje dotyczyły umorzenia wszczętego na wniosek A. K., D. K. i T. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. Organy administracji uznały wówczas, że działka nr ewid. [...] należąca do A. K. i D. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a co za tym idzie wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skoro wyrok z 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/19, jest nieprawomocny, to decyzja GINB z [...] stycznia 2019 r., (oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r.) stwierdzająca, że skarżącym A. K. i D. K. nie przysługuje przymiot strony, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej sytuacji procesowej, brak było zdaniem organu podstaw do uznania, że wnioskodawcy mogą skutecznie domagać się wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. To zadecydowało o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. i umorzeniu postępowania organu I instancji. W tym kontekście Sąd musiał rozważyć, czy dokonana przez organ odwoławczy ocena skutków nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 sygn. akt VII SA/Wa 488/19, była prawidłowa. Na wstępie wskazać należy, że słuszne było stwierdzenie GINB, iż nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 1, str. 487 oraz R. Hauser, Dodatkowe elementy wyroku, artykuł Rzeczpospolita 2004/3/22/LEX nr 42667/1). Jednak organ nie uwzględnił treści art. 152 § 1 p.p.s.a. Stosownie do jego brzmienia - w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zatem uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok na gruncie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. W przepisie art. 152 p.p.s.a., chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza tu, że nie wywołuje skutków prawnych, które z niej wynikają, od chwili wydania wyroku - mimo że wyrok uchylający decyzję nie jest jeszcze prawomocny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r. I GSK 1448/18, LEX nr 2865549). Uchylenie decyzji powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchylona nieprawomocnym wyrokiem Sądu, decyzja GINB z [...] stycznia 2019 r., (oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r.) stwierdzała, że skarżącym A. K. i D. K. nie przysługuje przymiot strony, zatem stosownie do art. 152 p.p.s.a. organ nie miał możliwości powoływania się na skutki procesowe i materialnoprawne takiego rozstrzygnięcia. Oznaczało to, brak możliwości uznania przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie, że decyzją ostateczną przesądzono kwestię, iż wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje. Tym samym całkowicie otwarta (zwłaszcza w sensie formalnoprawnym) pozostawała sprawa zastosowania art. 159 k.p.a., na wniosek A. K. i D. K. z [...]lipca 2019 r. Organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 k.p.a., błędnie wskazując na bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie, oraz art. 159 k.p.a. przez brak oceny przymiotu strony, a potem ewentualnie istnienia podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, czyli prawdopodobieństwa wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując ponownego rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., wstrzymujące wykonanie decyzji ostatecznej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu. Kierując się tą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach (uiszczony wpis w wysokości 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.