II SA/Kr 1513/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 2 września 2019 r. znak: [...], wydanym w wyniku rozpatrzenia wniosku J. P. z dnia 25 lipca 2019 r., Wójt Gminy N. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia: "Istniejącej instalacji elektrycznej NN dla potrzeb oświetlenia oraz istniejącej wodnej instalacji naśnieżania wyciągu narciarskiego - nartostrady kolei linowej [...] na działkach [...] w P. W.. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w stosunku do wnioskodawcy została już wydana decyzja ostateczna z dnia 30 grudnia 2011 r. (znak: [...]) o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia: ,,Istniejącej instalacji elektrycznej NN dla potrzeb oświetlenia oraz istniejącej wodnej instalacji naśnieżania wyciągu narciarskiego - nartostrady kolei linowej T." na działkach [...] w P. W.. Powołując się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. oraz powstałe na jego gruncie orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że przesłankę wydania postanowienia na podstawie tego przepisu może stanowić m.in. okoliczność, iż w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Taka sytuacja, w ocenie organu, wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. P. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 61 § 5 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej wynikającą z ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. z dnia 30 grudnia 2011 r. (znak: [...]). Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 § 1, art. 17 pkt 1, art. 61a § 1 i § 2, art. 127 § 2, art. 141 § 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał treść art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że do "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania należy zaliczyć m.in. uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, a więc funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tego rodzaju sytuacja wystąpiła na gruncie niniejszej sprawy. Przedmiotem wniosku J. P. z dnia 25 lipca 2019 r. było wydanie przez Wójta Gminy N. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia tj. "Istniejącej instalacji elektrycznej NN dla potrzeb oświetlenia oraz istniejącej wodnej instalacji naśnieżania wyciągu narciarskiego - nartostrady kolei linowej T.". W treści wniosku pełnomocnik strony wyraźnie podkreślił przy tym, że przedmiotowe żądanie dotyczy cyt.: "zrealizowanych w całości robót budowlanych (...) na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] w miejscowości P. W." oraz wskazał, że uzyskanie wnioskowanej decyzji jest niezbędne do zakończenia postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego żądanie wszczęcia postępowania w powyższej sprawie należało rozpatrzyć odmownie, z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. z dnia 30 grudnia 2011 r. (znak: [...]) skierowanej do tego samego adresata i dotyczącej tego samego przedsięwzięcia. Przedmiotową decyzją - zapadłą w następstwie rozpatrzenia wniosku J. P. - organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: "Wykonaniu instalacji elektrycznej NN dla potrzeb oświetlenia oraz zaśnieżania wyciągu narciarskiego - nartostrady kolei linowej T." na działkach [...] w P. W.. Jak wskazał organ, szczegółowa analiza dokumentów zgromadzonych w aktach tamtego postępowania, w tym m.in. karty informacyjnej przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że przedsięwzięcie, którego dotyczy tamta decyzja jest tym samym przedsięwzięciem, co objęte wnioskiem z dnia 25 lipca 2019 r. Powyższej oceny nie zmienia przy tym zmodyfikowana przez wnioskodawcę na potrzeby powtórnego wniosku, nazwa własna przedsięwzięcia, zwłaszcza, że jak jednoznacznie wynika chociażby z uzasadnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 13 grudnia 2011 r. (znak: [...]), procedowany ówcześnie wniosek o wydanie decyzji środowiskowej już wtedy dotyczył przedsięwzięcia w całości zrealizowanego. Kolegium zaznaczyło także, że w obecnym wniosku i załączonych do niego dokumentach wnioskodawca nie wykazał, że po wydaniu ww. decyzji ostatecznej doszło do jakakolwiek istotnej zmiany stanu faktycznego (np. w zakresie lokalizacji przedsięwzięcia), względnie istotnej zmiany stanu prawnego, która wykluczałaby uznanie przedsięwzięcia objętego tym wnioskiem, za tożsame z przedsięwzięciem, którego dotyczyła tamta decyzja. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że ponowione przez wnioskodawcę żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w istocie dotyczyło sprawy tożsamej zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, ze sprawą już rozstrzygniętą w drodze decyzji ostatecznej. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył J. P.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 25 lipca 2019 roku istnieje stan rzeczy osadzonej (res iudicata), podczas gdy w sprawie tej nie zachodzi sytuacja tożsamości sprawy administracyjnej, która mogłaby być uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną ponieważ skarżący w niniejszym postępowaniu wnosił o wydanie decyzji w sprawie istniejącej infrastruktury sportowej, a w powołanym przez organy obu instancji zakończonym postępowaniu administracyjnym, którego zakres wyznaczała treść wniosku przedmiotem postępowania była projektowana infrastruktura sportowa; - art. 124 § 2 oraz art. 125 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie przez organ administracji publicznej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie jego podstawy faktycznej i podstawy prawej w sposób, który nie pozwala na gruncie niniejszej sprawy na zrekapitulowanie poglądu organu administracji publicznej o zaistnieniu stanu rzeczy osądzonej (res iudicata); - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, podczas gdy w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie zachodzi stan rzeczy osądzonej (res iudicata); - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji, podczas gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisu prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. wobec braku zaistnienia w sprawie stanu rzeczy osądzonej (res iudicata). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie dostrzec należy, za stanowiskiem wyrażonym w piśmiennictwie, że "postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji konkretyzował prawa i obowiązku podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 464). Gdy droga postępowania administracyjnego jest zamknięta, wówczas może okazać się konieczne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym stanowi art. 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256: dalej: k.p.a.), zgodnie z którym: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio." Przepis ten, jako przyczyny zamknięcia drogi administracyjnej, wskazuje złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną lub "inne uzasadnione przyczyny", których nie precyzuje. Skutkiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest więc niedopuszczenie do wydania decyzji administracyjnej. Z tego m.in. względu wskazuje się w doktrynie, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 KPA muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. R. Stankiewicz, Komentarz do art. 61a, teza 1, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2020, Legalis oraz podane tam orzeczenia). Jedną z "innych przyczyn" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania jest przypadek "rzeczy osądzonej", tj. sytuacja, w której wniosek dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 KPA oraz pewność obrotu prawnego. Wobec tego warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 KPA jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt. I OSK 1948/18, Legalis). Decyzja ostateczna tworząca stan powagi rzeczy osądzonej może być decyzją odmowną. W ocenie Wójta Gminy N. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego sytuacja taka zaistniała w związku ze złożeniem przez J. P. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn. "istniejącej instalacji elektrycznej NN dla potrzeb oświetlenia oraz istniejącej wodnej instalacji naśnieżania wyciągu narciarskiego - nartostrady kolei linowej T." na działkach [...], [...] w P.. Istnieje bowiem w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy N. z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "wykonaniu instalacji elektrycznej NN dla potrzeb oświetlenia oraz zaśnieżania wyciągu narciarskiego/nartostrady kolei linowej T." na działkach [...] w P. W.. Zdaniem Sądu stanowisko powyższe wyrażone zostało przedwcześnie. Jak już wskazano, odmowa wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" musi mieć znamiona sytuacji oczywistej, a tożsamość spraw - wykazana w sposób jednoznaczny przez organ administracji publicznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji w postanowieniu z dnia 2 września 2019 r. analizy tożsamości spraw w zasadzie nie dokonał. Uzasadnienie postanowienia jest lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia tożsamości spraw w kontekście otrzymania przez wnioskodawcę ostatecznej decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r. Natomiast Kolegium wskazało na dokonane porównanie wniosku złożonego w 2011 r. oraz wniosku złożonego w 2019 r., w szczególności karty informacyjnej przedsięwzięcia, dochodząc do przekonania, że decyzja z 2011 r. skierowana została do tego samego adresata i dotyczy tego samego przedsięwzięcia. Uwzględniono w tej ocenie, że inwestor we wniosku złożonym w 2019 r. przedsięwzięcia jako wykonane, podczas gdy w 2011 r. przedsięwzięcie nie miało takiego określenia. W ocenie Kolegium, z uzasadnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 13 grudnia 2011 r., na podstawie którego odmówiono wydania decyzji, wynika natomiast jednoznacznie, że "procedowany ówcześnie wniosek o wydanie decyzji środowiskowej już wtedy dotyczył przedsięwzięcia w całości wykonanego". Zdaniem Kolegium wnioskodawca nie wykazał, że po wydaniu ww. decyzji ostatecznej doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego (np. w zakresie lokalizacji przedsięwzięcia), względnie istotnej zmiany stanu prawnego, która wykluczałaby uznanie przedsięwzięcia objętego tym wnioskiem, za tożsame z przedsięwzięciem, którego dotyczyła tamta decyzja. W konsekwencji Kolegium uznało, że sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym z rozstrzygniętą już sprawą. Zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika z powyższego, że organ II instancji nie dokonał oceny tożsamości spraw po względem prawnym, a w odniesieniu do analizy tożsamości przedmiotu sprawy – nie dokonał szczegółowego porównania przedsięwzięć dla wykazania, że wszystkie aspekty przedsięwzięcia zostały uwzględnione. Sąd podziela natomiast stanowisko organu, że nie stanowi o różnicy pomiędzy przedsięwzięciami określenie w nowym wniosku przedsięwzięcia jako wykonane lub istniejące, skoro taki stan rzeczy istniał w dniu wydania decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r. Wobec tego rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym będzie całościowe zbadanie tożsamości spraw, w tym zbadanie czy stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r. jest tożsamy z aktualnym stanem prawnym - w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały już zrealizowane. Podkreślenia wymaga, że dla tożsamości stanu prawnego znaczenie może mieć taka zmiana przepisów prawa, mająca miejsce po wydaniu decyzji ostatecznej, która umożliwia odmienne ukształtowanie treści stosunku prawnego niż na podstawie tej decyzji, a więc zmiana, którą można określić jako istotną. Zaakcentować należy też, że w odniesieniu do ostatecznej decyzji odmownej, która nie wywołała skutku w postaci ukształtowania praw lub obowiązków mogących oddziaływać na prawa lub obowiązki innych podmiotów prawa, w demokratycznym państwie prawnym zasadne jest przyjęcie takiego stanowiska, które dopuszcza możliwość ponownego ubiegania się o wydanie decyzji, jeśli tak zmieniła się podstawa prawna decyzji, że potencjalnie możliwe stało się uzyskanie decyzji pozytywnej. Stanowisko takie jest tym bardziej uzasadnione, jeśli uwzględni się, że decyzja z dnia 30 grudnia 2011 r. nie zapadła w wyniku merytorycznej oceny przedsięwzięcia pod kątem powodowania ewentualnego zagrożenia dla środowiska oraz spełniania wymogów w zakresie ochrony środowiska, którym to celom służy decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lecz z tego powodu, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane. Mając na względzie art. 145 § 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd w punkcie I uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 §2 p.p.s.a.