I OSK 2638/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1822/19 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 10 lipca 2019 r. nr SKO.4111/208/2019 w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 10 lipca 2019 r., nr SKO.4111/208/2019, w przedmiocie zmiany decyzji, wyrokiem z 21 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 1822/19 oddalił skargę. W. C. , zastępowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji wywołującej skutki za okres poprzedzający wydanie decyzji, mimo że decyzje na podstawie art. 106 ust. 5 ww. ustawy mają charakter konstytutywny (tj. kształtują uprawnienia strony na przyszłość), a Sąd na nowo ukształtował stan prawny w zakresie uregulowanym poprzednią decyzją pomimo, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera jednoznacznego upoważnienia do wydania decyzji ze skutkiem wstecznym; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 108 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, 695,1298 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, a tym samym naruszenie zasady działania organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), a także zasady zaufania do organu administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności mimo niespełnienia przesłanek zawartych w art. 108 § 1 k.p.a. i niewyjaśnienie stronie, czym organ kierował się nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2020 r. rozstrzygnięcia odnośnie zarzutu zgłoszonego na rozprawie, tj. naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji ze skutkiem wstecznym, tj. od dnia 1 marca 2019 r. i oddalenie skargi; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji z 10 lipca 2019 r., znak: SKO.4111/208/19, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Przasnysza z 8 maja 2019 r., nr MOPS.4516.29.2019, podczas gdy obie decyzje powinny zostać uchylone w całości, a sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1-3 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z dnia: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W ocenianej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pochodną zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zostaną rozpatrzone zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Kasator zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem kasatora decyzje wydawane na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mają charakter konstytutywny, to jest kształtują uprawnienia strony na przyszłość. Przepis ten nie zawiera jednoznacznego upoważnienia do wydania decyzji ze skutkiem wstecznym poprzez wydanie decyzji wywołującej skutki za okres poprzedzający wydanie decyzji. Sąd I instancji powinien zatem, w ocenie kasatora, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, czego nie uczynił stosując art. 151 p.p.s.a. i nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; dalej: "u.p.s.") decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono decyzję przyznającą stronie prawo od zasiłku stałego, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy też od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność (por. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., I OSK 1536/22). Norma zawarta w art. 106 ust. 5 u.p.s. wyraźnie wiąże konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego, w tym w szczególności ze zmianą sytuacji dochodowej strony. Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 106 ust. 5 u.p.s., która moment zmian sytuacji prawnej i faktycznej wskazanej w owym przepisie uznawałaby za prawnie indyferentny. Pomijanie powyższych elementów dyspozycji owego przepisu kłóciłoby się z wyrażoną w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 u.p.s. generalną zasadą, że pomoc społeczna, stanowiąc element polityki społecznej państwa, winna być stosowana wyłącznie w czasie i zakresie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar owej pomocy winny być zatem uwzględnione od momentu ich wystąpienia. Tym samym trafne jest stanowisko, iż zmiana decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej winna wywołać skutek prawny od tych dat, w których następowały kolejne zmiany sytuacji dochodowej skarżącego. Okoliczność, że owe zmiany miały miejsce przed datą wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji zmieniającej (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., I OSK 388/22). Wprawdzie skarżący przywołuje na poparcie swego stanowiska orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2010-2014, jednakże poglądy w nich wyrażone nie są podzielane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konkludując, w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 6 u.p.s., może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej (por. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 3003/19; wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 410/21). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest zatem zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 108 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt 2.a petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że kasator upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że decyzji Burmistrza Przasnysza został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ale organ nie wyjaśnił, jak rozumie w rozpoznawanej sprawie interes społeczny i interes strony. Należy zauważyć, że kasator nie kwestionuje zasadności nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a przy tym nie wykazał, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Powyższy zarzut nie mógł zatem być uwzględniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. (punkt 2.b petitum skargi kasacyjnej) jest uzasadniony tym, że Sąd I instancji powinien odnieść się w sposób szczegółowy i wyczerpujący oraz przekonywający do zgłoszonego na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. zarzutu naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s., za czym przemawiają również rozbieżności występujące w orzecznictwie odnośnie możliwości wydania decyzji wywołującej skutki dotyczące przeszłości na gruncie art. 106 ust. 5 u.p.s. Z treści protokołu rozprawy w dniu 21 lutego 2020 r. nie wynika, aby pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 103 p.p.s.a. strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia. Żądanie sprostowania lub uzupełnienia ww. protokołu nie zostało złożone, zatem Sąd Kasacyjny przyjął, że podczas ww. rozprawy nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s. Kasator nie wykazał, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Należy przypomnieć, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości możność wydania na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji powodującej zmianę wcześniej wydanej decyzji o udzieleniu wsparcia z pomocy społecznej i wywołującej skutki poczynając od daty wystąpienia okoliczności stanowiących przesłankę zmiany decyzji. Powyższy zarzut nie mógł zatem być uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. (punkt 2.c petitum skargi kasacyjnej) poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zarzut ten jest uzasadniany tym, że w ocenie kasatora istnieją podstawy do uznania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji za wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Bezspornie w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 106 ust. 5 u.p.s. Kasator nie wykazał ponadto, że podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzut nie mógł zatem odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).