I OSK 410/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 124/20 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości qqaqqUzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r. po rozpoznaniu skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J. z [...] sierpnia 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, uchylił z urzędu z dniem 1 sierpnia 2019 r. decyzję z [...] listopada 2016 r. dotyczącą przyznania skarżącej zasiłku stałego z opłatą składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wskazano, że powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że adres wskazany przez skarżącą jako adres zamieszkania, umożliwiający przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie jest w rzeczywistości adresem stałego zamieszkania skarżącej, a zatem zamieszkuje ona pod innym adresem niż deklarowany. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił na podstawie stanu technicznego lokalu, opłat za media i odpady oraz wywiadu przeprowadzonego z sąsiadami, że skarżąca w lokalu wskazanym jako miejsce stałego zamieszkania przebywa jedynie sporadycznie, w rzeczywistości zamieszkując pod innym adresem. Organ stwierdził, że ustalenia te jednoznacznie wskazują na brak współdziałania strony z organem przy ustalaniu sytuacji osobistej i majątkowej strony i świadczą o braku woli przezwyciężania dotykających skarżącą trudności. Uniemożliwienie przez skarżącą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej faktycznego zamieszkania skutkuje brakiem możliwości ustalenia podstaw do przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, negując ustalenia dokonane przez te organy. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wydane decyzje, wskazując, że nastąpiło to z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącą. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie postawy skarżącej i jego wpływu na możliwość udzielenia świadczenia pomocy społecznej, ale zakwestionował możliwość nadania decyzji mocy wstecznej w stosunku do daty jej wydania ze względu na konstytutywny charakter tej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: ups, przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zawarta w tym przepisie norma prawna, przewidująca możliwość uchylenia decyzji na niekorzyść strony, przemawia za uznaniem, że wydawana w tym trybie decyzja ma charakter konstytutywny, a zatem nie przewiduje możliwości uchylenia uprzednio wydanej decyzji ze skutkiem od chwili wystąpienia zdarzenia wywołującego potrzebę ingerencji w ustalone prawo do świadczenia z pomocy społecznej, biorąc także pod uwagę, że nawet konstytutywny charakter decyzji nie wyklucza automatycznie możliwości jej uchylenia ze skutkiem wstecznym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że kwestia skutku czasowego orzeczenia nie jest związana z podziałem na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego sprawy. Akt kreujący prawa i obowiązki wiąże się z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, w związku z czym decyzja konstytutywna może działać również z mocą wsteczną. Organ zaznaczył, że ustalenie wystąpienia okoliczności skutkujących uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczenia ze środków pomocy społecznej nastąpiło w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] lipca 2019 r. Zdaniem organu zmiany sytuacji faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar pomocy powinny być uwzględnione od momentu ich wystąpienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi kasacyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności nadania decyzji, o której mowa w art. 106 ust. 5 ups, mocy wstecznej w stosunku do daty jej wydania. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną przyznającą świadczenia z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 993/13, z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2170/16, z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3158/18, czy 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1406/19, i powołane w nich orzecznictwo i stanowisko doktryny). Oznacza to, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 6 ups, może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] lipca 2019 r. organ pierwszej instancji ustalił, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 ups, w związku z czym wszczął postępowanie w celu uchylenia decyzji z [...] listopada 2016 r. przyznającej skarżącej zasiłek stały z opłatą składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2019 r. uchylającej decyzję przyznającą świadczenie z pomocy społecznej od dnia 1 sierpnia 2019 r., tj. od daty, w której istniał już stan faktyczny umożliwiający wydanie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ups. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno decyzja z [...] sierpnia 2019 r., jak i decyzja Kolegium z [...] grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle powyższych wywodów zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się w pełni zasadne, a uchylenie zaskarżonych decyzji nie znajdowało podstawy w obowiązujących przepisach. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa (pkt 2 sentencji). Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.