II SA/Sz 906/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. Sp. k. w S. na czynność Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku i architektury obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, 3) zwrócić stronie skarżącej wpis sądowy w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych). Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. A. N. C. Spółka z o.o. Sp. k. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. polegającą na włączeniu karty zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, [...]i – zespół, dawnej fabryki [...] (. ul. [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków z powodu dokonania tej czynności niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że bezskutecznie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na działaniu organu bez podstawy prawnej a ponadto nieuprawionym przyjęciu, że karta ewidencyjna (wykonana w 1989 r.) ww. zabytku architektury i budownictwa obiektu, zgodna jest z wymogami formalnymi prawa materialnego zawartymi w § 20 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę. Według skarżącej, organ włączył zespół fabryki do wojewódzkiej ewidencji zabytków bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego zabytkowego charakteru ww. zespołu. Organ oparł się tylko i wyłącznie na kartach adresowych sprzed 22 lat, które straciły swoją aktualność ze względu na liczne przebudowy i modernizacje, wyburzenia poszczególnych obiektów fabryki między [...]., czy nieodwracalne zmiany związane z wyłączeniem produkcji w [...] r. i wywozem maszyn i urządzeń połączonych ze zniszczeniem wnętrza fabryki. Skarżąca Spółka wskazała, że przedmiotowy zespół fabryki organ wyłączył z wojewódzkiej ewidencji zabytków pismem z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie dokumentacji dostarczonej przez skarżącą, z powodu utraty wartości zabytkowych. Według skarżącej, organ dokonał w nieokreślonej dacie włączenia ww. zespołu do wojewódzkiej ewidencji zabytków bez analizy i refleksji prawnej. Do skargi skarżąca załączyła kserokopie następujących dokumentów: pisma organu z dnia [...] czerwca 2019 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej, pisma organu z dnia [...] grudnia 2010 r. przekazującego do Urzędu Miasta S. wykaz zabytków nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków oraz wykaz innych nieruchomości znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków z terenu miasta S., protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] r., pisma organu z dnia [...] października 2017 r. dotyczącego usunięcia budynków znajdujących się w wojewódzkiej (gminnej) ewidencji zabytków, wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku wraz z mapą, karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa budynku [...], pisma organu z dnia [...] listopada 2017 r. informującego o wyłączeniu z wojewódzkiej ewidencji zabytków m.in. dawnej fabryki [...] przy ul. [...] w S. ([...] – zespół) wraz z załącznikiem do tego pisma w postaci kserokopii strony tytułowej karty dla ww. zespołu. W dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżąca Spółka uiściła na konto sądowe wpis od skargi w kwocie [...]zł (k. 96 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżona czynność nie jest decyzją ani innym aktem objętym kontrolą sądowoadministracyjną, a nadto Spółka złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z przekroczeniem przypisanego terminu. W dniu [...] października 2019 r. wpłynęło do Sądu pismo Spółki, stanowiące uzupełnienie skargi. W piśmie tym skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] czerwca 2019 r złożyła do organu wniosek w sprawie ustalenia daty włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W dniu [...] czerwca 2019 r. w rozmowie telefonicznej z organem, pracownik spółki dowiedział się, że organ nie dysponuje datą włączenia, co zostało potwierdzone także w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Oznacza to, że dopiero dnia [...] czerwca 2019 r., zaś oficjalnie za pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Spółka dowiedziała się o fakcie, że organ nie dysponuje datą włączenia, wobec czego, dnia [...] czerwca 2019 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei w piśmie z dnia [...] października 2019 r. Spółka zwróciła się do Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi podnosząc, że to w dacie [...] czerwca 2019 r. uzyskała wiedzę, że organ nie dysponuje datą włączenia obiektu do ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga dotyczy czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. polegającej na włączeniu karty zabytku architektury i budownictwa obiektu: [...] – zespół (zwana wymiennie fabryką [...] ul. [...], S.) do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Karta włączenia ww. zabytku została sporządzona w czerwcu 1989 r., a więc pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków. Powyższe akty regulowały kwestie prowadzenia rejestru zabytków znajdujących się na terenie województwa oraz centralnej ewidencji zabytków. Z dniem 17 listopada 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w art. 22 ust. 2 stanowiła, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. W art. 143 ust. 1 tej ustawy określono termin 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy na założenie odpowiednio krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Z kolei w ustawie z dnia 18 marca 2010 r. nowelizującej ustawę o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami w art. 6 wskazano, że w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków założą odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków. W aktach wykonawczych do tych ustaw przewidziano, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia dotychczas wykonane karty ewidencyjne stają się kartami ewidencyjnymi w rozumieniu niniejszego rozporządzenia (§ 15 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem oraz § 20 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem). W ocenie Sądu, zaskarżona czynność w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku i architektury do wojewódzkiej ewidencji zabytków podlega kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", tj. z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak słusznie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1771/16, treść przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) świadczy, że stosunki tworzące się na ich podstawie cechują się nierównorzędnością stron, a zarazem dotykają materii publicznej (obowiązków organów publicznych) o charakterze organizatorskim. Są to zatem przepisy, które należy zakwalifikować jako administracyjnoprawne. Wobec tego czynność włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oceniać należy jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa. NSA zwrócił także uwagę, że nałożenie na właściciela lub posiadacza zabytków obowiązków wskazanych w art. 5 czy 28 ww. ustawy, świadczy o tym, że ujęcie obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres tych obowiązków kształtuje legitymację procesową i uprawnia do wniesienia skargi na czynność konserwatora zabytków (wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze należało zatem zbadać, czy skarga została wniesiona skutecznie, tj. z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w procedurze sądowoadministracyjnej. Dla oceny tej kwestii istotne znaczenie ma to, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) została zmieniona między innymi ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 52 i 53 tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, iż czynność będąca przedmiotem skargi została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem do oceny dopuszczalności skargi zastosowanie znajdowały przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że skarga na czynność w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków może zostać przyjęta przez sąd do merytorycznego rozpoznania, o ile strona wyczerpie przysługujące jej środki zaskarżenia, a więc wezwie organ, który dokonał czynności do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to skieruje do organu w określonym w ustawie terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności. Warunki te muszą zostać spełnione łącznie, zaś niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje przyjęcie, iż strona nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, co czyni taką skargę niedopuszczalną. Oznacza to, że dla oceny skuteczności skargi, z punktu widzenia tego przepisu, znaczenie ma wyłącznie data w jakiej strona dowiedziała się lub mogła dowiedzieć się o podjęciu czynności, a nie zaś – jak błędnie przyjmuje skarżąca – data w jakiej dowiedziała się, że organ nie dysponuje datą zaskarżonej czynności. Sąd stoi na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, aby skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, skarżącej w dniu [...] listopada 2017 r. doręczono pismo organu z dnia [...] listopada 2017 r. informujące o wyłączeniu zespołu [...] z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Kserokopia strony tytułowej karty ewidencyjnej tego zespołu stanowiła załącznik do pisma. W tych okolicznościach przyjąć należy, że Spółka już w dniu [...] listopada 2017 r. miała wiedzę o podjęciu przez organ czynności włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tymczasem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Spółka złożyła pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. ([...] czerwca 2019 r. wpływ do organu), a więc z przekroczeniem przewidzianego do tej czynności terminu wskazanego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Podkreślenia wymaga, że okoliczność braku posiadania daty włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może być traktowana jako obiektywna przeszkoda do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zwłaszcza, że skarżąca dopiero po 1,5 roku podjęła jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie tej daty. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z uchybieniem przypisanego terminu, w sytuacji gdy brak jest podstaw do jego przywrócenia, to takie wezwanie należy uznać za bezskuteczne, co z kolei wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności. Złożenie bowiem wezwania po terminie nie wywołuje skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż na równi z przypadkiem braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, należy traktować wniesienie tego wezwania z przekroczeniem ustawowego terminu. Stwierdzenie to nie tylko determinuje dopuszczalność skargi, ale także wniosku o przywrócenie terminu od jej złożenia. Zgodnie z art. 86 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Jednakże spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym (art. 88 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, brak skutecznego wyczerpania przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia powoduje, że termin do wniesienia skargi nie rozpoczął biegu, stąd wniosek o przywrócenie takiego terminu należy traktować jako niedopuszczalny. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że skarga została złożona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie - [...] lipca 2019 r., wniesienie skargi [...] sierpnia 2019 r.), a zatem nie doszło do uchybienia terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w oparciu o art. 88 p.p.s.a. odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, zaś na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę oraz stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie wpisu.