II OSK 1771/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 165/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. w przedmiocie ujęcia budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 165/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. w przedmiocie ujęcia budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. polegającą na przypisaniu budynkowi położonemu na nieruchomości przy ul. [...] w G. [...] zespołu zabudowy [...] wartości zabytkowej oraz ujęciu (włączeniu) przedmiotowego budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków ze względu na historyczno - architektoniczny charakter, żądając stwierdzenia bezskuteczności w/w czynności organu. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji statusu budynku [...] położonego przy ul. [..] w G. i ustalenie, ze powyższy budynek posiada wartość zabytkową; art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej założonej dla obiektu dawnej [...], który nie stanowi zabytku, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 10, 75 ust. 1, 77 ust. 1, 80 oraz 81 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Odrzucając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał na treść art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uznając, iż wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przybiera postaci decyzji ani postanowienia, nie jest więc zaskarżalne na mocy art. 3 § 2 pkt 1 - 3 powołanej ustawy. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność nie jest również aktem, ani czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie mogła ona stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Przywołując poglądy przedstawione w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przesądził jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu. Ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków ma bowiem charakter czynności technicznej i ma na celu jedynie uporządkowanie i upublicznienie danych o obiektach objętych ewidencją. Wojewódzka ewidencja zabytków nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięć o charakterze władczym kierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi administracji. Skutki w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu wywiera jedynie ujęcie w gminnej ewidencji zabytków. Powołując się na treść art. 7 oraz 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd wskazał, że wpis do gminnej ewidencji zabytków - w przeciwieństwie do wojewódzkiej ewidencji zabytków - jest podstawą do ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa. W myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ujęcie (wpis, włączenie) do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przesądza jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu i ma wyłącznie charakter czynności technicznej mającej na celu jedynie uporządkowanie i upublicznienie danych o obiektach objętych ewidencją, natomiast skutki w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu wywiera jedynie ujęcie w gminnej ewidencji zabytków, będące podstawą do ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa, podczas gdy z prawidłowej wykładni przepisów wynika, że to właśnie wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków przesądza jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu (właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt ujęty w ewidencji), zaś ujęcie w gminnej ewidencji zabytków ma - w odniesieniu do zabytków nieruchomych, o których jest mowa w art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków - charakter czynności wyłącznie technicznej, mającej na celu uporządkowanie i upublicznienie danych o obiektach objętych tą ewidencją; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 4 pkt 2 ustawy, poprzez odrzucenie skargi na podstawie błędnego uznania, iż czynność ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, a sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność może podlegać kontroli co do zgodności z prawem, podczas gdy czynność ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegającą kontroli sądu administracyjnego, a tym samym przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie trafnie zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, że czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] w G. [...] zespołu zabudowy [...], nie jest czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2), chociaż ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryteria, trudno jest dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 cyt. ustawy, b) podejmowane są w sprawach indywidualnych, c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność. Treść przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) świadczy, że stosunki tworzące się na ich podstawie cechują się nierównorzędnością stron, a zarazem dotykają materii publicznej (obowiązków organów publicznych) o charakterze organizatorskim. Są to zatem przepisy, które należy zakwalifikować jako administracyjnoprawne (por. post. NSA z 18 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1521/14). Niezasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyczyny odrzucenia wniesionej skargi upatruje w poglądzie, iż skutki w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu wywiera jedynie ujęcie w gminnej ewidencji zabytków. Automatyzm wpisu obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków przesądza o tym, że także czynność włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oceniać należy jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezależnie od powyższego ocena taka wynika z unormowania art. 28 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten nakłada bowiem na właściciela lub posiadacza zabytku wpisanego do rejestru lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków obowiązek zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o : 1. uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zdarzenia; 2. zagrożeniu dla zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia; 3. zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany; 4. zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości. Nałożenie na właściciela lub posiadacza zabytku tych obowiązków świadczy o tym, że czynność ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analogicznie jak w przypadku zabytków wpisanych do rejestru, właściciele zabytków ujętych w wojewódzkiej ewidencji ponoszą odpowiedzialność karną, jeżeli nie zawiadomią o zagrożeniach, niekorzystnych zmianach czy zmianie stanu prawnego (art. 113 ustawy). Konsekwencją zakwalifikowania danego obiektu jako zabytkowego jest także zastosowanie innych przepisów ustawy, przewidujących określone obowiązki właściciela lub posiadacza zabytku, w tym art. 5 ustawy, zgodnie z którym opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku, prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1446/14, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z obowiązkiem finansowania kosztów badań archeologicznych przy zabytku łączy się wpisanie zabytku do wojewódzkiej (nie zaś gminnej) ewidencji zabytków. Zakres obowiązków spoczywających na właścicielu bądź posiadaczu zabytków w związku z faktem włączenia ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków kształtuje legitymację procesową skarżącej i uprawnia do wniesienia skargi na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie należy do aktów lub czynności, które nie podlegałyby kontroli sądu administracyjnego z mocy wyłączenia zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzonego na mocy ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Jak słusznie wskazała skarżąca kasacyjnie, z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika domniemanie drogi sądowej i zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu. Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, obowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w tym zakresie stwierdził zaś jedynie, że skarga w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie i rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, bowiem w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).