VII SA/Wa 1446/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającej na wpisaniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] położnych w [...] w Dzielnicy [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz M. K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K. pismem z dnia [...] października 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na umieszczeniu w tabeli informacyjnej określonej jako Baza "Z.NIERUCHOME - REJESTR I EWIDENCJA, SIERPIEŃ 2013" (opublikowanej na stronie internetowej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), w pozycji dot. zabytku "[...] " wpisanego do rejestru pod nr [...], w Rubryce "Uwagi", działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność M.K., w sytuacji, gdy zarówno decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., jak i dokonany na jej podstawie wpis do rejestru zabytków pod nr rej. [...] ww. zabytku "[...] ", nie wymieniają ww. działek ewidencyjnych. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący sprecyzował treść skargi i wskazał, że skarga dotyczy czynności polegającej na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem organu z dnia [...] września 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, złożonym na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] września 2013 r. uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. Podkreślił, że ochronę prawną dla zabytku stanowi ostateczna decyzja Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] lipca 1965 r. wpisująca zabytek do rejestru zabytków. Wpis do księgi rejestru, jako czynność materialno-techniczna, oznacza nadanie numeru porządkowego (rejestru), nie zaś zmianę (doprecyzowanie) treści samej decyzji. Skarżonej czynności skarżący zarzucił, iż dokonana została z rażącym naruszeniem prawa, tj.: - art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "k.p.a.") oraz § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez wprowadzenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków informacji niezgodnych z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz z dokonanym na jej podstawie wpisem do rejestru zabytków pod nr rej. [...] zabytku "[...] ", a w konsekwencji naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej poprzez faktyczną zmianę jej treści w trybie nieprzewidzianym przez przepis art. 16 k.p.a.; - art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 ze zm., zwanej dalej "u.o.z.") w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r., poprzez wprowadzenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków danych niezgodnych z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz treścią dokonanego na podstawie tej decyzji wpisu do rejestru zabytków nr rej. [...] dot. zabytku "[...] ". Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności organu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi M. K. powtórzył argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując mianowicie, że decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. nie określa w żaden sposób nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jako [...], w szczególności w decyzji tej nie wskazano numerów działek współtworzących park, nie podano powierzchni terenu ani też nie sporządzono załącznika graficznego do decyzji, określającego granice terenu wpisanego do rejestru zabytków. Zaznaczył, że [...] WKZ postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. ustalił granice ochrony konserwatorskiej w taki sposób, że obejmowały one m.in. działki ew. nr [...], [...], [...] z obrębu [...]. Postanowieniem z dnia[...] kwietnia 2010 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił powyższe postanowienie [...] WKZ i umorzył postępowanie organu I instancji. Skarżący stwierdził, że wpisanie działek ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w rubryce "Uwagi" w opublikowanej na stronie internetowej tabeli informacyjnej określonej jako Baza "Z.NIERUCHOME – REJESTR I EWIDENCJA, SIERPIEŃ 2013" w pozycji dot. zabytku "[...]", stanowi kolejną niedopuszczalną próbę wyjaśnienia/uzupełnienia treści decyzji z lipca 1965 r. M. K. wskazał, iż w "pierwotnym" wpisie umieszczonym w "Rejestrze Zabytków miasta [...], Dział [...] Zabytki Nieruchome", Tom [...], pod nr porz. [...], w rubryce "Opis granic ochrony zabytku" nic nie wpisano, w rubryce "Nazwisko (nazwa) i adres właściciela" wpisano: "1. N. F. R. B. K., 2) L. M. A. P. K.", w rubryce "Uwagi" wpisano natomiast "dz. [...], ,[, dz. ul. [...]". Reasumując, skarżący stwierdził, iż czynność polegająca na umieszczeniu działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w tabeli informacyjnej określonej jako Baza "Z.NIERUCHOME - REJESTR I EWIDENCJA, SIERPIEŃ 2013" (opublikowanej na stronie internetowej [...]KWZ http://www.[...]/rejestr-i-ewidencja-zabytków), w rubryce "Uwagi" pozycji dot. zabytku "[...]" wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965r., w sytuacji gdy działki te nie zostały wymienione w ww. decyzji, ani też nie były uwidocznione w "pierwotnym" wpisie, została dokonana z naruszeniem prawa. Organ w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. na podstawie art. 231 k.p.a. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę M. K. na inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto przy piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. organ przekazał akta sprawy. W żadnym z powyższych pism organ nie ustosunkował się do treści i zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2525/13, odrzucił skargę M. K. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd stanął na stanowisku, iż czynność ta, nie jest decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1521/14, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji opierając się na interpretacji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dokonanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, uznał, że skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego, a Sąd I instancji obowiązany był rozpoznać ją merytorycznie. Dodatkowo Sąd II instancji zaznaczył, iż Sąd wojewódzki winien odnieść się do stanowiska skarżącego, że [...] WKZ postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Konserwatora Zabytków z [1] lipca 1965 r. ustalił granice ochrony konserwatorskiej, w ten sposób, że obejmowały one m.in. działki ew. o nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], jednakże postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarazem przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem skargi jest czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na wpisaniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych w [...] w Dzielnicy [...]. Na wstępie należy się odnieść do dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi oraz wskazać, iż kwestia ta została przesądzona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1521/14. Stosownie zaś do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd II instancji w ww. postanowieniu jednoznacznie stanął na stanowisku, że czynność polegająca na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych, jest czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga na tą czynność winna zostać rozpoznana merytorycznie. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona czynność nastąpiła z naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać należy, iż organ podejmując czynność z zakresu administracji publicznej zobowiązany jest stosować się odpowiednio do wymogów zawartych w przepisach k.p.a., zwłaszcza do ww. przepisów. Zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W kontrolowanej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaniechał dokonania takiej oceny. Zupełnie nie wiadomo dlaczego, na jakiej podstawie stwierdzono i wpisano, że obiekt, jakim jest Park [...] , zamyka się w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością M. K.. Nadesłane do Sądu akta sprawy nie zawierają żadnej mapy załącznika graficznego czy opracowania. Również z ostatecznej decyzji Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., wpisującej Park w [...] do rejestru zabytków pod nr rej. [...], powyższa okoliczność nie wynika. W treści tej decyzji nie określono, w zakresie jakich działek ewidencyjnych zamyka się obiekt objętych ochroną konserwatorską, brak jest także jakiegokolwiek załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji. Jedynie, z czego można domniemywać jak przebiegają granice Parku w [...] zawiera dołączone opracowanie zatytułowane "Ewidencja zabytkowego parku w [...]", jednakże zostało ono sporządzone w maju 1984 r., czyli 19 lat po wpisaniu Parku w [...] do rejestru zabytków. Nie może ono jednak stanowić dowodu, w zakresie szczegółowego określenia granic obiektu, objętego ochroną. Kluczową kwestią winno zatem być ustalenie przez organ granic w jakich Park w [...] został faktycznie objęty ochroną w 1965 r. Jeżeli organ będzie dysponował dostatecznymi dowodami, w jakich granicach w lipcu 1965 r. zamykał się Park, będzie mógł ponownie wpisać, konkretne działki ewidencyjne do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przy czym wskazać należy, jak to zasadnie uczynił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przywołanym przez skarżącego postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], że wyjaśnienie granic ochrony konserwatorskiej, nie jest możliwe w trybie art. 113 § 2 k.p.a., gdyż wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosić się może wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydawania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, że zaskarżona czynność dokonana została z rażącym naruszeniem art. 16 k.p.a., tj. z naruszeniem zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., poprzez faktyczną zmianę jej treści w trybie nieprzewidzianym przez przepis art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja ta bowiem obowiązuje nadal w obrocie prawnym w niezmienionej treści, nie została wzruszona w żadnym z trybów nadzwyczajnych, można jedynie w niniejszym przypadku mówić o "teoretycznej" zmianie treści decyzji. Ponadto, zaznaczyć należy, iż Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny dokonywać merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. Rację ma natomiast skarżący, iż wpis w wojewódzkiej ewidencji zabytków powinien odzwierciedlać stan faktyczny, który wynika ze stosownych dokumentów, w szczególności jego zakres powinien być zbieżny z treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz treścią dokonanego na jej podstawie wpisu. Biorąc pod uwagę wskazaną wadliwość, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.