II OSK 208/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 587/18 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 587/18, oddalił skargę Z. L. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta N. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa) umorzono postępowanie prowadzone na wniosek skarżącej w przedmiocie niezgodnej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany zagospodarowania terenu w budynku przy ul. [...] w N.. Sąd I instancji wskazał, że art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej upzp), nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na obowiązujący plan miejscowy. Przepis ten odnosi się natomiast do sytuacji, w której nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Jest oczywiste, że hipoteza tej normy obejmuje tylko takie sytuacje, w których na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wbrew twierdzeniu skarżącej, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest "wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli", ponieważ wystarczającym instrumentem dyscyplinującym są przepisy prawa budowlanego (w sprawie wszczęte jest postępowanie przed organem nadzoru budowlanego), a także przepisy sanitarne, ochrony środowiska, przeciwpożarowe. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 1, 2 i 3 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w/w przepis nie może mieć zastosowania w sytuacji gdy na danym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w/w przepis może mieć zastosowanie również do terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji, względnie o przekazanie przedmiotowej sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ponieważ stanowisko o niedopuszczalności zastosowania do żądania skarżącej art. 59 ust. 3 upzp, co do zasady jest prawidłowe. 3.4. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i oceny zarzutu skargi kasacyjnej musi być ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 59 ust. 3 upzp. W tym zakresie konieczne jest sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, ponieważ wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznego rezultatu. W przepisie tym uregulowana jest instytucja samowoli urbanistycznej. Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca - z jednej strony - wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA: z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08; z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; por. również uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16). 3.5. W świetle powyższego stwierdzić należy, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne. W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 upzp, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 upzp. Błędne jest więc generalne stwierdzenie Sądu I instancji, że przepis ten nie znajduje zastosowania do terenów objętych ustaleniami planu miejscowego. 3.6. Co jednak kluczowe dla przedmiotowej sprawy pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 upzp, nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: Pb). 3.7. Z powyższego wynika, że art. 59 ust. 3 upzp przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej nie stanowi powielenia przepisów Prawa budowlanego, które są wyłączną podstawę prawną do kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy art. 59 ust. 3 upzpz i art. 48 i n. Pb są rozłączne. Innymi słowy art. 59 ust. 3 upzp ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 1 Pb, to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych. 3.8. Tym samym wniosek skarżącej dotyczący korzystania z obiektu budowlanego nie mieścił się w ogóle w zakresie art. 59 ust. 3 upzp, dlatego też decyzja o umorzeniu takiego postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa odpowiada prawu. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, wystarczającym instrumentem dyscyplinującym są przepisy prawa budowlanego (w sprawie wszczęte jest postępowanie przed organem nadzoru budowlanego). W związku z powyższym pomimo błędnego stanowiska Sądu I instancji, że obowiązujący plan miejscowy wyklucza zastosowanie w niniejszej sprawie art. 59 ust 3 upzp, sama konkluzja o niedopuszczalności stosowania tego przepisu jest prawidłowa. 3.9. Z tych względów podstawy kasacyjne okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.