II OSK 2882/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/15 w sprawie ze skargi M.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/15 uchylił, zaskarżone przez M.L., postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy Zakroczym z dnia [...] września 2014r. nr [...]. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M.L., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy Zakroczym nr [...] z dnia [...] września 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 59 ust.3 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego na celu przywrócenie gospodarowania nieruchomością w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że M.L. pismem z dnia 10 marca 2014 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego na celu przywrócenie gospodarowania nieruchomością w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego na terenie działek położonych w Z. o nr ew. [...], [...] i [...] obręb [...], na których prowadzona jest działalność Zakładu Produkcyjnego Przedsiębiorstwa [...] Na postanowienie Burmistrza Gminy Zakroczym z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, M.L. wniosła zażalenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia powołał się na treść przepisu art. 61 a § 1 K.p.a., podnosząc, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W ocenie organu, druga przesłanka legła u podstaw odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania, wynikających z treści art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego przepisu wynika, że podjęcie decyzji (pozytywnej, bądź negatywnej) w tym trybie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jedynie w tym przypadku (brak planu), możliwe jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ drugiej instancji uznał, iż skoro teren działek ew. nr [...], [...] i [...] obręb [...], położonych w Z. przy ul. K. [...], jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakroczymia zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zakroczym Nr XI 154/2007 z dnia 26 września 2007r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 45, poz. 1599 z dnia 3 kwietnia 2008r., to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia gospodarowania nieruchomością w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W skardze do sądu na powyższe postanowienie M.L. wniosła o jego uchylenie z uwagi na naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 K.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tutaj o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. W niniejszej sprawie żadna z przytoczonych przyczyn nie zachodzi. Sąd wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 m.in. wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku, a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. musi być więc dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie przeszkody do procedowania w sprawie i nie może przesądzać o zasadności żądania. Czym innym jest bowiem zaistnienie przeszkody do wydania rozstrzygnięcia, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania. W przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła bez zbadania okoliczności, na które powoływała się we wniosku skarżąca, z jednoczesnym wskazaniem, iż nie zachodzą przesłanki z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Z uwagi na wątpliwości co do właściwego rozumienia przepisów art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, w którym Sąd stanął na stanowisku, iż "przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Sąd wskazał, że wobec istnienia po stronie skarżącej wątpliwości co do sprzecznej z ustaleniami aktu planistycznego zmiany dokonanej przez właściciela przedmiotowej nieruchomości sposobu jej zagospodarowania, organ I instancji winien wszcząć postępowanie na podstawie wniosku M.L., a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność zaistnienia przesłanek z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik organu odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), tj.: przepisu art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 a K.p.a., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na błędnym ustaleniu, iż istnieją podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, (bez uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy), w sytuacji gdy teren inwestycji jest objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, 2) naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art 135 P.p.s.a. w związku z art. 61 a K.p.a. przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w niej wymienioną, a w szczególności wskutek przyjęcia, że rozstrzygnięcia obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 a K.p.a., co w konsekwencji spowodowało uchylenie prawidłowych rozstrzygnięć administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61a k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na błędnym ustaleniu, iż istnieją podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy teren inwestycji jest objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzucił też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. przez uwzględnienie skargi mimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w niej wymienioną a w szczególności wskutek przyjęcia, że rozstrzygnięcia obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza zarzutów skargi. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest możliwość zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji gdy teren inwestycji – samowolnej zmiany zagospodarowania terenu – objęty jest ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08). Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest sięgnięcie do innych metod wykładni niż tylko wykładnia gramatyczna. Literalne brzmienie tego przepisu mogłoby bowiem wskazywać, że uprawnienia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania w drodze decyzji nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne. W państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska niezbędna jest w tej sytuacji odpowiednia, przeciwdziałająca reakcja ze strony powołanych do tego organów państwa. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę trzeba ocenić reakcję organów w przedmiotowym postępowaniu tj. wydanie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.) jako działanie niewłaściwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zaistniała żadna przyczyna o charakterze przedmiotowym, która powodowałaby, że postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyna odmowa wszczęcia postępowania musi być dla organu oczywista w momencie złożenia wniosku. Taka sytuacja ze względu na przedstawioną wyżej interpretacje art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wystąpiła. Odnosząc się zatem do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. nie można podzielić tych zarzutów, gdyż trafnie określił Sąd pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a wobec zaistnienia po stronie skarżącej wątpliwości co do sprzecznej z ustaleniami aktu planistycznego zmiany dokonanej przez właściciela nieruchomości w sposobie jej zagospodarowania, WSA w Warszawie słusznie nakazał wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.