IV SA/Wa 1364/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 Kpa oraz art, 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn, : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. L., reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego A. J., na postanowienia Burmistrza Gminy Z. znak [...] z dnia [...] września 2014r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2012r., poz.647 ze zm.), mającego na celu przywrócenie gospodarowania nieruchomością w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z z dnia 10 marca 2014r. Pani M. L. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. J. wniosła wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym (DzU. z 2012r,, poz.647 ze zm.), mającego na celu przywrócenie gospodarowania nieruchomością w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego na terenie działek położonych w Z. o nr ew. [...], [...] i [...] obręb [...], na których prowadzona jest działalność Z. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] września 2014r. Burmistrz Gminy Z. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art.59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego na celu przywrócenie gospodarowania nieruchomością w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zażalenie na w/w postanowienie wniosła M. L., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. J., zrzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 kpa. polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przywrócenia gospodarowania nieruchomością położoną w Z. przy ul. [...], oznaczoną jako dz. ew. [...], [...] i [...] obręb [...], w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy brak było przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania, a organ I instancji dokonał niedopuszczalnej na etapie kontroli formalnej, merytorycznej oceny w zakresie samowolnej modyfikacji sposobu użytkowania nieruchomości, która to ocena jest kwestią ustaleń faktycznych dokonywanych dopiero na etapie toczącego się postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone do Sądu postanowienie powołał się na treść przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., podnosząc, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W ocenie organu II instancji druga przesłanka legła u podstaw odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania wynikających z treści art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zgodnie z którym: "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust 2 tj. zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Zatem wywodząc z powyższego, podjęcie decyzji (pozytywnej, bądź negatywnej) w tym trybie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jedynie w tym przypadku (brak planu), możliwe jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast przedmiotowa nieruchomość jest objęta od 2007 roku miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ podniósł, iż na mocy art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Z powołanych regulacji prawnych wynika zatem, iż oba instrumenty z założenia wykluczają się. Na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu; nie wydaje się decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ II instancji uznał, iż skoro teren działek ew. nr [...], [...] i [...] obręb [...], położonych w Z. przy ul. [...], jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...], to zasadnie Burmistrz Gminy Z. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia gospodarowania nieruchomością w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Powyższy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., przewiduje przeznaczenie terenu pod usługi centro-twórcze, w tym administrację, handel, gastronomię, kulturę, zdrowie, turystykę i hotelarstwo. Dla działek tych określono następujące warunki urbanistyczne: ograniczenie uciążliwości związanej z zagospodarowaniem działki do terenu działki własnej; zakaz lokalizacji na terenie obiektów produkcyjnych, magazynowych, hurtowni, baz transportowych, składów budowlanych i wszelkich innych obiektów, które mogą stwarzać uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej; docelową likwidację wszelkich usług uciążliwych dla terenów sąsiednich oraz nakaz dostosowania działalności do wymogów ograniczających uciążliwość do granic działki własnej; postulat likwidacji uciążliwego obiektu produkcyjnego, ewentualną likwidację budynków lub adaptację na cele usługowe np. handlowe; niedopuszczenie na terenie inwestycji utrwalających obecną, uciążliwą, produkcyjną funkcję terenu, dopuszczenie jedynie inwestycji zmniejszających uciążliwość. Z zażalenia wniesionego przez skarżącą do organu odwoławczego wynika, że jesienią 2013 roku właściciel zakładu produkcyjnego [...], wprowadził na teren zakładu drugą linię produkcyjną do obróbki ziarna sezamowego. Powyższe, w ocenie skarżącej, stanowiło samowolną modyfikację sposobu użytkowania terenu w sposób sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podstawę do zastosowania przez Burmistrza Miasta Z. trybu przewidzianego w art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. Rozpoznając przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania jak i zażalenie wniesione przez skarżącą od postanowienia odnawiającego jego wszczęcia z dnia [...] marca 2015 roku Nr [...], organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń w powołanym zakresie i tym samym podniesione przez skarżącą okoliczności nie zostały wyjaśnione. W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżąca M. L. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. j. zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015, poz. 199 - t.j.) - dalej: u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż procedura przewidziana cytowanym przepisem znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym jego zastosowanie jest wyłączone w sytuacji obowiązywania aktu planistycznego, podczas gdy prawidłowa interpretacja cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż kompetencje organów wykonawczych gminy w zakresie dokonywania oceny zgodności sposobu zagospodarowania terenu, dotyczą zarówno sytuacji, gdy dla danego obszaru nie uchwalono aktu planistycznego, jak również przypadków, gdy dany teren objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w tym drugim wypadku uprawnienie organu ogranicza się do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, 2. przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w związku z art. 144 k.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy orzeczenia Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] września 2014 r. w sytuacji, gdy fakt objęcia dz.ew. [...] i [...] obręb [...] Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] r., nie stanowił przeszkody formalnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażający się w utrwaleniu stanu niepewności co do zgodności z aktem planistycznym aktualnego sposobu użytkowania terenu dz.ew. [...] i [...] obręb [...] oraz pozbawieniu Skarżącej prawa do żądania weryfikacji, czy w odniesieniu do sąsiadującego z jej działką gruntu nie dopuszczono się samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a i 1b p.p.s.a. o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzez art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] września 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego i organu I instancji ocenił jako nieprawidłowe, a rozstrzygnięcie przez ten organ podjęte za niezgodne z prawem. Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tutaj o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. W niniejszej sprawie żadna z przytoczonych przyczyn nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) m.in. wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie przeszkody do procedowania w sprawie i nie może przesądzać o zasadności żądania. Czym innym jest bowiem zaistnienie przeszkody do wydania rozstrzygnięcia, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania. Natomiast w przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła bez zbadania okoliczności, na które powoływała się we wniosku skarżąca, z jednoczesnym wskazaniem, iż nie zachodzą przesłanki z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W myśl powyższego przepisu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu - która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku - bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Z uwagi na nasuwając się wątpliwości co do właściwego rozumienia przepisów art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz zakresu ich stosowania w kontekście odniesienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stały się one przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 6/08. W wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. Sąd stanął na stanowisku, iż "przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i 'gospodarowaniu przestrzennym U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej, a nie ograniczenie się do literalnego brzmienia przepisu. Należy przy tym podkreślić, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. I tak, w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art 59 ust. 2 u.p.zp. (braku planu miejscowego), właściwy organ administracyjny dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem; tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Również w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym czy też nieposiadającym planu właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. podkreślił, iż interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) należy uznać, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. A zatem do okoliczności niniejszej sprawy. Stąd też, wobec istnienia po stronie skarżącej wątpliwości co do sprzecznej z ustaleniami aktu planistycznego zmiany dokonanej przez właściciela przedmiotowej nieruchomości sposobu jej zagospodarowania, organ I instancji – Burmistrz Gminy Z. winien jest wszcząć postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie wniosku M. L., a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (dowodowe) na okoliczność zaistnienia przesłanek z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu bowiem, stan faktyczny niniejszej sprawy nie został w żaden sposób wyjaśniony, a wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy uznać za przedwczesne. A zatem wobec braku przeszkód formalnoprawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] września 2014 r. oraz utrzymujące je w mocy orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r., uznać należy za nieznajdujące oparcia w przepisach prawa materialnego. Z tych też względów żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć uznać należy za w pełni uzasadnione. Dlatego też w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jako niezasadne podlegały uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.