II OSK 2191/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1117/19 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1117/19 oddalił skargę E. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej K.p.a.), art. 53 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a w zw. z art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.; dalej Prawo wodne), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w [...]. Organ dopatrzył się naruszenia art. 88l ust. 1 Prawa wodnego przyjmując, odmiennie niż Wójt, że nieruchomość skarżącego znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Q1), co wynika z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 4 marca 2019 r. Organ zaznaczył zarazem, że możliwe jest w pewnych wypadkach uzyskanie zwolnienia od powyższych zakazów. W konsekwencji uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Wójt błędnie kwalifikując teren inwestycyjny – jako niepołożony w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią Q1 – przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie uzyskał zezwolenia (odstępstwa), o którym mowa w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na pismo z dnia 22 lipca 2019 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zgodnie z którym działka inwestycyjna według stanu prawnego na dzień 16 maja 2017 r. znajdowała się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi określono jako średnie, tj. raz na 100 lat (Q1). Powyższe obszary przedstawione zostały na mapach zagrożenia powodziowego ([...]) przekazanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji w dniu 15 kwietnia 2015 r. Zdaniem organu z powyższego wynika, że przedmiotowy teren, w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Wójta, znajdował się na obszarze zagrożonym powodzią, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a Prawa wodnego. Odnosząc się z kolei do podniesionych przez skarżącego zarzutów, organ w pierwszej kolejności za niezasadny uznał ten dotyczący naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 11 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] w piśmie z dnia 18 lipca 2019 r., odnośnie uzgodnienia projektu decyzji Wójta przez Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] poinformował, że uzgodnienie dokonane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jedynie w zakresie melioracji wodnych. Kolegium wyjaśniło także, że generalny zakaz, wynikający z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie może być zniesiony w trybie milczącego uzgodnienia, lecz wymaga uzyskania zgody na zabudowę właściwego organu wodnoprawnego w drodze odrębnej decyzji, w trybie określonym w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, co wynika wprost z tego przepisu. Zdaniem organu również błędne powołanie w zaskarżonej decyzji publikatora ustawy w brzmieniu z dnia 11 maja 2017 r. nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż powołane przepisy nie uległy zmianie we wskazanym zakresie. Ponadto Kolegium zauważyło, że przepisy art. 53 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2016 r. nie stanowią o konsultacjach, jak zarzucał skarżący. Za nieuzasadniony organ uznał ponadto zarzut naruszenia przepisów art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie tych norm i wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie można mówić jedynie o trwałych – choć i pod tym względem możliwych do odwrócenia – skutkach w zakresie stanu faktycznego nieruchomości, które nie są objęte hipotezą art. 156 § 2 K.p.a. Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zaskarżonym wyrokiem oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej P.p.s.a.). Sąd wskazał, że działka skarżącego dla której Wójt ustalił warunki zabudowy, według aktualnych na dzień wydania przez ten organ decyzji (nadal aktualnych w tym zakresie) obowiązujących od 2015 r. map zagrożenia powodziowego, znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Następnie nawiązał do art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy Prawo wodne i stwierdził, że w toku postępowania, którego przedmiotem było ustalenie na wniosek skarżącego warunków zabudowy terenu wadliwie ustalono, że działka, na której zamierzał zrealizować inwestycję znajduje się poza obszarem o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat, mimo sprzecznej z tym ustaleniem informacji wynikającej z obowiązującej na tym terenie mapy zagrożenia powodziowego. Zdaniem Sądu dokonanie przez Wójta błędnych ustaleń w tym zakresie nie niweczy mocy przytoczonych wcześniej a bezwzględnie obowiązujących w czasie wydania decyzji przez Wójta przepisów prawa materialnego, z których treści jasno wynikał obowiązek uprzedniego uzyskania dla konkretnej działki inwestora decyzji, o której mowa w art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne. Działka ta bowiem, wbrew ustaleniom organu, analizie i zapisom najpierw projektu decyzji sporządzonego przez urbanistę, a następnie samej decyzji, na obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego znajdowała się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jak wskazał Sąd, w tym przypadku wadliwość wskazanego ustalenia faktycznego pozostaje w ścisłym związku z brzmieniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Właśnie jasne i jednoznaczne brzmienie przepisów art. 88I ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego nie pozwala na przyjęcie, że rażące ich naruszenie w tej sytuacji nie nastąpiło. Treść tych przepisów nie pozostawia żadnych wątpliwości, że z uwagi na położenie działki, dla której ustalane były warunki zabudowy, przed wydaniem decyzji inwestor powinien był uzyskać zezwolenie, o którym mowa w art. 88l ust. 2 ww ustawy. Jeśli takiego zezwolenia (decyzji) nie uzyskano, to zgodnie z art. 88I ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne teren ten nie mógł zostać zabudowany w sposób wskazany przez inwestora. Decyzja Wójta była więc w tych okolicznościach w sposób oczywisty i rażący sprzeczna z ww. przepisami odrębnymi, co także naruszało przy okazji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W opisanych okolicznościach była ona sprzeczna w sposób oczywisty, niebudzący żadnych wątpliwości. Sąd wyjaśnił również, że wbrew zarzutom skargi, czym innym niż "konsultacje" jest konieczność uzyskania decyzji, o której mowa w art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne przed decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, bo bez jej uzyskania nie było w ogóle dopuszczalne ustalenie tych warunków dla inwestycji takiej jakiej dotyczył wniosek skarżącego. Czym innym natomiast są wymagane przez przepisy u.p.z.p. uzgodnienia i opinie. Sąd powołał art. 53 ust. 4 pkt 6 i 11 u.p.z.p. oraz art. 64 u.p.z.p. wskazując, że Wójt przed wydaniem decyzji zwrócił się do Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie melioracji wodnych. Sąd zaznaczył, że organy te nie zajęły stanowiska w sprawie, zatem zgodnie z art. 106 § 6 K.p.a. uzgodnienie zostało dokonane. Stało się więc zadość wymogom art. 53 ust. 4 pkt 6 i 11 oraz ust. 5 u.p.z.p. Ustalenie, że uzgodnienie zostało dokonane w tzw. milczący sposób, zdaniem Sądu, nie powoduje jednak skutku w postaci zwolnienia, o którym mowa w art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne, do którego wymagane było przeprowadzenie zupełnie odrębnego postępowania i do tego zakończonego stosowną decyzją. Jeśli bowiem nie ma zgody (decyzji) organu wskazanego w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy, bo działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a na takim terenie zabroniona przez ustawę (art. 88I ust. 1 pkt 1) jest budowa obiektów budowlanych, a więc budynków mieszkalnych i gospodarczych, zbiorników na ścieki, bez zgody wyrażonej w formie decyzji w oparciu o art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne. Ponadto Sąd zauważył, że pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne wymagało także gromadzenie ścieków i wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88I ust. 2. Żaden z przepisów nie wymagał natomiast przeprowadzenia konsultacji jak zarzuca skarżący. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Wójt rażąco naruszył prawo wydając decyzję i ustalając warunki zabudowy dla działki znajdującej się na terenach oznaczonych na mapach jako obszar szczególnego zagrożenia powodzią bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji. Takiej oceny nie zmienia milczące dokonanie uzgodnień wymagających w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu. Tym samym Kolegium prawidłowo oceniło zaistniałą sytuację jako przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd uznał również, że brak było podstaw do przyjęcia, że poprzez zrealizowanie inwestycji nastąpiły nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., gdyż taka sytuacja nie ma miejsca, kiedy toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 53 ust. 3 pkt 11 lit. a w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy zostały przeprowadzone wymagane przepisami prawa uzgodnienia i żaden z organów, z którym przeprowadzane były konsultacje nie wskazał na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości, czym wyraziły milczącą akceptację projektu; 2. art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy i pominięcie, iż organy wodnoprawne uzgodniły projekt decyzji poprzez milczące załatwienie sprawy; 3. art. 88I ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię tej normy i pominięcie, że organ przeprowadził wymaganą prawem analizę wodnoprawną gruntu i przeprowadził wymagane konsultacje z organami wodnoprawnymi, które wydały milczącą akceptację projektu decyzji; Ponadto skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy skarżący wskazał na naruszenie szeregu norm procesowych, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy, tj.: - art. 158 § 2 w zw. z art 156 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie tych norm i oddalenie skargi od decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta, podczas gdy z norm tych wynika wprost, że organ nie może stwierdzić nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w przedmiotowej sprawie, skarżący dokonał zabudowy nieruchomości, zgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzenie nieważności decyzji Wójta na obecnym etapie pociągałoby więc dla skarżącego nieodwracalne negatywne skutki, a Kolegium miało na mocy art. 158 § 2 K.p.a. możliwość ewentualnego stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z powołaniem okoliczności, wynikających z normy z art. 156 § 2 K.p.a. niepozwalających na wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta, a Sąd pierwszej instancji pominął tę możliwości, co skutkowało oddaleniem skargi; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Wójta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ przeprowadził przewidziane przepisami prawa konsultacje wodnoprawne z Podkarpackim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...], skąd uzyskał milczącą akceptację projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w związku z czym, organ nie naruszył żadnego przepisu prawa, mającego w dodatku charakter rażącego naruszenia prawa; - art. 81a § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie tych norm i błędne przyjęcie, skutkujące oddaleniem skargi, że organ nieprawidłowo przeprowadził uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem wodnoprawnym, podczas gdy organ uzyskał milczącą akceptację tego projektu, a strona uzyskała uprawnienie do zabudowy nieruchomości, a co za tym idzie, wszelkie wątpliwości w niniejszej sprawie, w szczególności wynikające z tego, że konsultacje zostały przeprowadzone, a organy odpowiedzialne za prawidłową gospodarkę wodną na terenach zalewowych, nie wyraziły stanowiska, z którego wynikałaby konieczność uzyskania pozwolenia tych organów na zabudowę działki, powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Podkreślić należy, że rolą organu administracyjnego jest działanie wzbudzające zaufanie obywatela do organu, skoro więc, skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, to miał pełne prawo, aby przeprowadzić budowę, zgodnie z tą decyzją, działając w zaufaniu do organu, że organ wypełnił wszystkie ustawowe zobowiązania, pozwalające na wydanie tej decyzji. Stwierdzenie przez Kolegium nieważności decyzji Wójta pociąga za sobą negatywne konsekwencje dla skarżącego, który zgodnie z uzyskaną decyzją zabudował nieruchomość. W oparciu o tak sformułowane zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. i [...] czerwca 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. J. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art.88I ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Nie jest kwestionowane, że działka skarżącego o nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy znajdowała się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a ustawy Prawo wodne z 2001 r., gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi określono jako średnie tj. raz na 100 lat. Spór natomiast dotyczy tego, czy doszło do skutecznego uzgodnienia zamiaru zabudowy działki, a w konsekwencji uzyskania zgody na odstąpienie od zakazu zabudowy tego terenu wynikającego z art. 81I ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001r. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dokonał uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jedynie w zakresie melioracji wodnych. Należy zauważyć, że na podstawie art. 81I ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001r. określone zakazy, dotyczące szczególnego zagrożenia powodziowego, mogą podlegać uchyleniu w formie zwolnienia od zakazów, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, z tym zastrzeżeniem, że zwolnienie zawsze ma postać decyzji, a nie uzgodnienia, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. Właściwym organem do wydania decyzji jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który może zwolnić z tych zakazów, w przypadku gdy podejmowane czynności nie utrudniają ochrony przed powodzią na obszarach szczególnego zagrożenia. Przy czym zwolnienia dokonuje się zawsze na podstawie wniosku złożonego przez stronę prowadzonego postępowania. W ramach tego postępowania, które ma charakter wnioskowy, organ jest uprawniony do zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w celu ustalenia, czy podejmowana czynność (zamierzenie) nie stanowi zagrożenia powodziowego i nie utrudni ochrony przed powodzią (ust. 3). Z art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wynika, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Prawidłowa analiza stanu faktycznego, przeprowadzona w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy w sprawie stanowi podstawę do wydania takiej decyzji. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. ma charakter wyjątku od zasady, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle. Jednocześnie gdy inwestycja znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne z 2001 r. trafna jest konkluzja, że uzgodnienie, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p., co do realizacji inwestycji, która teoretycznie może zakłócić przepływ wód, jest możliwe wyłącznie w przypadku uzyskania zgody na odstępstwo od zakazu, o której mowa w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego Bez znaczenia jest to, czy na terenie działek znajdują się już jakieś obiekty budowlane. Takie rozumienie zakresu zakazu, ustanowionego w art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, potwierdzają także względy wykładni celowościowej. Nadto należy zauważyć, że art. 53 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji w ust. 3 zawierał dwa punkty dotyczące analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.(pkt 2). Natomiast art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p odwoływał do uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym pozwolenie wodnoprawne na które wskazuje skarżący kasacyjnie, nie stanowi decyzji o której mowa w art. 81I ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., gdyż jest to zupełnie odrębna instytucja. Nadto zakaz wynikający z art. 81I ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie może być, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zniesiony w trybie milczącego uzgodnienia. Stąd chybione są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszeni art. 53 ust. 3 pkt 11 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji dokonał również prawidłowej wykładni art. 81I ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. przyjmują, że w tym zakresie niezbędne jest wydanie przez organ wskazany w przepisie decyzji administracyjnej a nie dokonanie uzgodnienia. W konsekwencji zasadnie Sąd przyjął, że doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu, poprzez brak uzyskania wskazanej w nim decyzji. W odniesieniu do wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował sprawę w zakresie zarzutów kasacji, mając na uwadze to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344 uw. 1). Tym samym zainicjowanie przez skarżącego kasacyjnie postępowanie w sprawie zwolnienia z zakazu zawartego w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego i udzielenie skarżącemu zezwolenia na gromadzenie ścieżków na działce, decyzją Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r., nie może prowadzić do odmiennych ustaleń, niż aprobowane zaskarżonym wyrokiem, bowiem fakt ten miał miejsce już po wydaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Niezasadny jest również zarzut naruszeni art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi zatem przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.