II SA/Sz 61/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 października 2019 r. nr XI/337/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo- Osiedle Przyjaźni" w Szczecinie postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzystu złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rada Miasta Szczecin podjęła, w dniu 22 października 2019 r., uchwałę nr XI/337/19, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - Osiedle Przyjaźni" w Szczecinie (Dziennik Urzędowy Woj. Zachodniopomorskiego z 28 listopada 2019 r., poz. 6088). Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. , zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w części dotyczącej § 8, § 9, § 12 i § 22, tj. części odnoszącej się do terenów elementarnych oznaczonych symbolami [...], [...],U oraz [...],U, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części: a) § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...],U; b) § 12 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...],U; c) § 22 dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...] Strona skarżąca przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 10, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez należytego rozważenia interesów prywatnych i publicznych, nieuwzględnienia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych, a w szczególności poprzez nieuzasadnioną odmowę określenia przeznaczenia drogi oznaczonej symbolem elementarnym Z.S. [...] jako drogi publicznej, nieuzasadnione wprowadzenie zakazu lokalizacji usług handlu w budynku przy ul. S. [...] na obszarze [...]., określenie minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w zawyżonej wysokości, wprowadzenie zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz parterowych pawilonów handlowych i usługowych na terenie elementarnym [...] 2.przepisów art. 1, art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 – j.t.), dalej jako "u.d.p.",poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale, iż droga oznaczona symbolem elementarnym Z.S. [...] powinna utrzymać status drogi wewnętrznej mimo, iż ma ona charakter drogi ogólnodostępnej; stanowi istotny element gminnej sieci komunikacyjnej, a nie tylko sieci osiedlowej; zapewnia dostęp nieograniczonemu kręgowi odbiorców do licznych obiektów użyteczności publicznej; 3. przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p., poprzez przyjęcie, iż droga oznaczona symbolem elementarnym [...] powinna utrzymać status drogi wewnętrznej mimo, iż obejmuje ulice leżące w ciągu dróg publicznych - ul. [...] i ul. [...] 4. przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz U. z 2019 r. poz. 506 - j.t.), dalej jako "u.s.g.", poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu dotyczącego utrzymania statusu drogi wewnętrznej dla drogi, która w rzeczywistości z uwagi na powszechną dostępność i znaczenie komunikacyjne winna być drogą gminną, co zarazem stanowi przejaw naruszenia obowiązku gminy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie utrzymania dróg o istotnym znaczeniu i przenoszeniu odpowiedzialności i kosztów jej utrzymania na podmioty prywatne; 5. przepisów art. 1 ust. 2 pkt 12, art. 1 ust. 3, art. 17 pkt 11 i 13, art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., poprzez zaniechanie zbadania uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionych przez zainteresowanego, przyjęcia uchwały mimo wstrzymania się Komisji Budownictwa i Mieszkalnictwa od wydania opinii co do wniesionych uwag do czasu przeprowadzenia wizji lokalnej, pozorności rozstrzygnięcia wniesionych uwag, naruszenia obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; naruszenie zasady jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 6. przepisów art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93) oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i ograniczenie prawa własności ponad kompetencje władztwa planistycznego, wyrażające się w określeniu sposobu wykorzystywania nieruchomości w sposób nadmiernie ograniczony w zakresie dopuszczalnej zabudowy, przeznaczenia obiektów na cele usługowe i handlowe oraz w zakresie określenia stopnia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego Spółdzielnia wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działki drogowe nr [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...] i ul. [...], jak również jest współwłaścicielem działek [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw [...]),[...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]). Ponadto stosownie do art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 845), zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków, jak i nieruchomościami niestanowiącymi jej mienia lub mienia jej członków, znajdującymi się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Szczecin. Zdaniem skarżącej, ma ona legitymację do wniesienia skargi, bowiem zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio nieruchomości stanowiących jej własność (art. 140 k.c.), przedmiot użytkowania wieczystego lub przez nią zarządzanych. Każda zatem ingerencja w sposób wykonania praw wynikających z prawa własności lub użytkowania wieczystego czy też kształtowanie planistyczne przyszłego sposobu możliwości wykorzystania nieruchomości może stanowić naruszenie praw podmiotowych skarżącej. W przedmiotowej sprawie ograniczenie możliwości zabudowy mieszkalnej lub lokalizowania usług godzi bezpośrednio w jej interes. Ponadto mimo, iż skarga dotyczy kilku elementów zaskarżonej uchwały, to jednak zasadnicze zarzuty dotyczą terenu elementarnego [...] (określenie funkcji drogi wewnętrznej). W tym zakresie Spółdzielnia ma pełną świadomość, że zmiana (nadanie) kategorii drogi publicznej nie następuje na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz w trybie uregulowanym w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Jednak przyjęcie w planie zagospodarowania dotychczasowego statusu działek drogowych powoduje, iż w przyszłości niemożliwym, a przynajmniej utrudnionym będzie doprowadzenie do zmiany tego statusu. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała trwale kształtuje sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, co wpływa na ograniczenie jej uprawnień, bowiem w jej interesie leży zmiana statusu drogi. Utrzymując istniejący stan rzeczy, na Spółdzielnię zostają przerzucone obowiązki gminy w zakresie utrzymania dróg, co wiąże się ze znacznym zakresem odpowiedzialności i obciążeniami finansowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących terenu elementarnego [...],U, co do którego plan miejscowy ustala w § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b: w istniejących budynkach wielorodzinnych przy ul. [...] - [...] zakazuje się lokalizacji usług handlu, organ wyjaśnił, że skarga na wskazany zapis planu dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych wzdłuż ul. [...] i ul. [...], w których nie ma obecnie usług. Ponadto budynki te nie należą do S. Spółdzielni Mieszkaniowej. W dalszej części odpowiedzi odnosząc się do zarzutu minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w zawyżonej wysokości, organ wyjaśnił, że obecnie powierzchnia biologicznie czynna w granicach terenu elementarnego [...] wynosi ponad 55% tj. ok. 5,91 ha, zatem wprowadzony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na minimalnym poziomie 40% nie został zawyżony, lecz obniżony. Natomiast wprowadzony w planie zakaz lokalizacji parterowych pawilonów handlowych i usługowych na terenie [...] sankcjonuje stan istniejący. Odnośnie terenu elementarnego [...], co do którego w § 22 ust. 1 plan miejscowy ustala przeznaczenie: droga wewnętrzna organ nie zgodził się z twierdzeniami strony skarżącej, że ta droga osiedlowa – wewnętrzna pełni identyczną funkcję jak sąsiednie drogi publiczne, bowiem kwestionowana droga wewnętrzna nigdy nie posiadała statusu drogi publicznej, zaś skarżony zapis sankcjonuje dotychczasowe położenie istniejącej drogi osiedlowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 - dalej jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z zestawienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że dopiero naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) wnoszącego skargę, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, zaś niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia uchwały, co skutkuje jej odrzuceniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługujące podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Tym samym dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest więc wykazanie przez stronę, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Przedmiot skargi stanowi uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - Osiedle Przyjaźni" w Szczecinie. Wskazać w tym miejscu należy, że gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne, realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dokonując w niniejszej sprawie oceny legitymacji do wniesienia skargi uznał, że Spółdzielnia będąca właścicielem oraz użytkownikiem wieczystym działek położonych na kwestionowanym terenie elementarnym [...] oraz [...], posiada interes prawny, jednak nie wykazała, aby interes ten został naruszony. Natomiast zaskarżając uchwałę w zakresie dotyczącym dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych wzdłuż ul. [...] i ul. [...] w terenie elementarnym [...] co do których nie wykazała się prawem podmiotowym, nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały w tym zakresie. Jak wynika ze skargi, Spółdzielnia zasadniczo naruszenia własnego interesu prawnego upatruje w tym, że dla terenu elementarnego [...] plan miejscowy ustalił funkcję drogi wewnętrznej, przyznając jednocześnie, że ustalenie to stanowi potwierdzenie dotychczasowego statusu działek zlokalizowanych na tym terenie. Tymczasem w interesie skarżącej jest zmiana statusu drogi, bowiem utrzymanie istniejącego stanu stanowi w jej ocenie o przerzuceniu przez gminę obowiązków w zakresie utrzymania dróg i wiąże się ze znacznym zakresem obowiązków i obciążeniem finansowym. Odnosząc się do powyższych twierdzeń wskazać należy, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawnomaterialną Skarżącej, skoro jak sama przyznaje oraz co zostało potwierdzone przez organ w odpowiedzi na skargę, plan miejscowy utrzymuje dotychczasowe położenie istniejących dróg osiedlowych, zaś kwestionowana droga wewnętrzna nigdy nie posiadała statusu drogi publicznej. Uchwała poprzez ustalenie dla terenu elementarnego [...] funkcji drogi wewnętrznej nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej Spółdzielni, która wykazała się prawem podmiotowym do dwóch działek położonych na tym terenie, bowiem żaden z przepisów uchwały nie ogranicza jakiegoś prawa skarżącej ani nie pozbawia jej jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada na nią nowych obowiązków jak i ich nie zmienia. Ponadto zdaniem Sądu Spółdzielnia nie wykazała naruszenia prawa w związku z kwestionowanymi zapisami odnoszącymi się do terenu elementarnego [...] ustalającymi dla przedmiotowego terenu przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wprowadzony w § 12 sposób zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy nie ogranicza bowiem jej uprawnień. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu w zapisach dotyczących określenia minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w zawyżonej wysokości. Jak wynika z treści § 12 ust. 2 minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnej został ustalony dla tego terenu elementarnego na poziomie 40 %. Skarżąca nie wykazała o jaki procent wskaźnik ten został zawyżony, w szczególności w kontekście argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, wedle którego wskaźnik ten został obniżony, bowiem obecnie powierzchnia biologicznie czynna w granicach terenu elementarnego wynosi ponad 55 %. Nie sposób również wywodzić naruszenia interesu prawnego strony skarżącej z wprowadzenia w § 12 ust. 3 pkt 8 zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz zakazu lokalizacji parterowych pawilonów handlowych i usługowych określonego w § 12 ust. 3 pkt 9 uchwały, w którym jednocześnie wskazano, że zakaz ten został wyłączony dla terenów 2.U oraz 3.U, w sytuacji gdy kwestionowane zapisu planu regulują stan istniejący. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii, dotyczącej zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej podkreślenia wymaga, że w § 12 ust. 3 pkt 2 planu dopuszczono zwiększenie powierzchni zabudowy dla kwestionowanego terenu elementarnego, istniejącej w dniu wejścia w życie niniejszego planu, maksymalnie o 7 % powierzchni zabudowy poszczególnych budynków: w celu poprawy funkcjonowania istniejących budynków poprzez np. realizację szybów windowych, budowę przedsionków do budynków itp. (lit.a), oraz w celu realizacji niezbędnych pomieszczeń dla urządzeń technicznych, niezbędnych do technicznego użytkowania budynków (lit.b). W świetle powyższego przyjąć należy, że ustalenia planu mają na celu zachowanie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego zabudowy tego terenu elementarnego przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości rozbudowy każdego budynku o elementy poprawiające jego funkcjonowanie. Podobnie postanowienia planu zatwierdzają istniejący stan odnośnie zakazu lokalizowania w przedmiotowym terenie elementarnym parterowych pawilonów handlowych i usługowych przy jednoczesnym dopuszczeniu funkcjonowania istniejących pawilonów handlowych i usługowych na obszarze oznaczonym [...]. W tej sytuacji zdaniem Sądu uchwała poprzez kwestionowane zapisy nie zmieniła sytuacji prawnej Spółdzielni. Podsumowując stwierdzić należy, że Skarżąca nie wykazała, aby postanowienia zaskarżonej uchwały doprowadziły do bezpośredniego, aktualnego oraz realnego naruszenia jej interesu prawnego, zatem w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co uniemożliwia dokonanie kontroli legalności kwestionowanego aktu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 §1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił. W przedmiocie zwrotu wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.