III OSK 3071/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 673/19 w sprawie ze skargi W. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Wa 673/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop: 1. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącej W. P. z 3 grudnia 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z 3 grudnia 2018 r. L. P., małżonek skarżącej, wniósł do Komendanta Głównego Policji o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy należne z tytułu służby w Policji, powołując się w podstawie żądania na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., pod poz. 2102. W uzasadnieniu wskazał, że od 1 września 1974 r. do 26 lutego 2010 r. pełnił służbę w Policji, przy czym ostatnim miejscem jego służby było [...]. Po zwolnieniu go ze służby, w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne, na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Podniósł, że wskazanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej ustawa o Policji) w zakresie zastosowania wskaźnika 1/30 do ustalenia stawki dziennej ekwiwalentu, który to wskaźnik powoduje, że ekwiwalent nie rekompensuje w pełni wartości uposażenia, jakie otrzymałby policjant, korzystając z urlopu w naturze. W odpowiedzi (pisma z 11 marca 2019 r. i 1 kwietnia 2019 r.) na ww. wniosek Komendant Główny Policji wskazał, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.Organ uznał, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. W piśmie z dnia 5 lipca 2019 r. W. P., żona zmarłego L. P., powołując się na przepisy art. 37 § 1 pkt 1, § 3 pkt 2 i § 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem, w którym zarzuciła organowi bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 3 grudnia 2018 r. Zarzuciła, że Komendant Główny Policji wbrew obowiązkowi nałożonemu przepisami prawa nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, uzasadniając swoje stanowisko w sposób błędny. W piśmie z 12 lipca 2019 r. Komendant Główny Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z 16 sierpnia 2019 r. W. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpatrzeniu wniosku jej zmarłego męża L. P. z 3 grudnia 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zachowanie Komendanta Głównego Policji mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia bezczynności, bowiem w sposób ewidentny naruszało regulację prawną, o której mowa m.in. w art. 35 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że pomimo złożonego w dniu 3 grudnia 2018 r. wniosku, organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialnotechnicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, ani też nie wydał w przewidzianym przez k.p.a. terminie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), czy też decyzji o odmowie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Zdaniem tego Sądu organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu strony skarżącej, iż jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, lecz – przy zastosowanej argumentacji - winien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie, jeśli stał na stanowisku, iż brak jest w systemie normy prawnej pozwalającej na merytoryczne załatwienie sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku organu, w sprawie istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Sąd ten wskazał, że liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90), z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Zaniechanie ustawodawcy nie niweczy więc uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania strony skarżącej, a skoro Komendant Główny Policji do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy, to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca, bowiem działanie organu nie świadczy o złej woli, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu strony skarżącej i ciążących na organie obowiązkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a") poprzez: 1) wyjście przez Sąd poza żądanie skargi dokonując oceny sprawy in meritum, tj. w przedmiocie zasadności ww. wniosku, wiążąc organ tym samym na przyszłość poglądem prawnym, mimo że Sąd nie zastosował do rozpoznania sprawy art. 149 § 1b p.p.s.a., a strona nie wnosiła o powyższe oraz mimo tego, że skarga obejmowała jedynie bezczynność organu; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania "wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2018 r." w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, pomimo iż stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a w związku z art. 190 ust. 1 i 4 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. i 61a § 1 k.p.a., nie dawał podstaw do orzekania w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji reguła nie umożliwia na zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a proponowane rozwiązanie w postaci ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, nie ma zastosowania do policjantów, jako że czas pracy reguluje ustawa o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, zaś brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, zwłaszcza że nie zachodzą jakiekolwiek przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, a nadto organ zastosował się do treści art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15; 3) błędne uznanie, iż organ nie jest związany zasadą legalizmu wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., zaś art. 190 ust. 4 Konstytucji jest immamentnie związany z art. 6 k.p.a., a tym samym z treścią art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku; 4) sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, mianowicie uznania, iż Komendant Główny Policji pismami z 11 marca 2019 r. i 1 kwietnia 2019 r. odpowiadał na wniosek strony w przedmiocie ustalenia i wypłaty kwoty zaległego ekwiwalentu przy jednoczesnym uznaniu, iż "istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu", co powoduje stan niepewności w przedmiocie tego co było w rzeczywistości przedmiotem rozpoznania Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o odstąpienie w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem z 12 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Podniesione zarzuty oparte zostały na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów in generali należy wskazać, że w głównej mierze sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie, w którym Sąd ten wyraził w uzasadnieniu swojego wyroku poparcie dla ugruntowanego i jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym Sąd pierwszej instancji w tej sprawie (dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) wskazał tylko na to, że przyjęty przez organ sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem (wysłanie pism informacyjnych do strony) nie może być uznany za odpowiadający prawu oraz że wbrew twierdzeniom organu istniała podstawa prawna do merytorycznego załatwienia złożonego wniosku, a zatem możliwość podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej odnośnie przeliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd pierwszej instancji uznał to za dopuszczalny wariant załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z końcowych rozważań uzasadnienia wyroku (s. 15) wynika ponad wszelką wątpliwość, iż Sąd pierwszej instancji nie przesądza sposobu załatwienia sprawy, gdyż jej merytoryczne załatwienie może polegać zarówno na wydaniu decyzji odmawiającej, jak i dokonaniu czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty świadczenia. W żadnym razie z analizy uzasadnienia nie można wysnuć więc tezy, że w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi załatwienie sprawy w określony sposób (pozytywny lub negatywny dla wnioskodawcy), tj. nie orzekał na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, nie przesądzając w swoim uzasadnieniu, że organ musi podjąć czynność materialno-techniczną przyznania tego ekwiwalentu (tj. dokonać wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonej wysokości zgodnie z żądaniem strony), wskazał ją tylko jako jedną z alternatyw rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podzielił jedynie stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe brak jest podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu pierwszego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty drugi i trzeci skargi kasacyjnej w zasadniczej mierze stanowią gołosłowną polemikę zmierzającą do podważenia poglądów orzecznictwa i przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni spornych przepisów we wskazanej kwestii (m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19; z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20; z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20; z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20; z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21; z 25 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 4334/21). Przy czym podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutowi 1. skargi kasacyjnej, tj. dopuszczalności podjęcia czynności polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty z tytułu przedmiotowego ekwiwalentu, kwestia ta nie stanowiła sedna przedmiotowej sprawy (nie oceniano bowiem czynności materialno–technicznej tylko rozważano kwestię bezczynności organu). W tej sprawie zasadniczym problemem, który należało rozstrzygnąć była okoliczność czy organ pozostawał w bezczynności czy nie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot postępowania i zakres sprawy sądowoadministracyjnej, przyjmując że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem nr 2, że organ nie posiadał podstawy prawnej do orzekania. Jak wynika art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. organ, aby uchronić się od zarzutu bezczynności w tej sprawie mógł wybrać jedną z poniższych opcji, tj.: - wydać decyzję odmawiającej przyznania świadczenia albo; - podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty albo - wydać stosowne postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w swoim uzasadnieniu, że nawet gdyby przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozparzenie wniosku, to organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stanowiska prawnego Komendanta Głównego Policji, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 3857/21, nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że: "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13). Nie można zatem podzielić zarzutu autora skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Sąd, po pierwsze stwierdził, że organ pozostał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, po drugie – nie zobowiązał organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z tym wnioskiem. Podsumowując, Sąd rozpoznając ww. sprawę prawidłowo stwierdził, że skierowanie do skarżącego pisma informującego, że jego wniosek nie może zostać zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku TK przez organy stanowiące prawo jest działaniem nie mającym umocowania prawnego. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., bowiem organ pozostał w bezczynności nie wydając przewidzianego prawem rozstrzygnięcia (w prawnie ustalonym terminie nie zakończył ww. postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, tylko wystosował do strony zwykłe pismo informujące). Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także wziąć pod rozwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.". Dodatkowo organ winien rozważyć, czy świadczenie będące przedmiotem wniosku będzie należne wnioskodawczyni, która jest żoną zmarłego policjanta. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że mimo, iż istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń (podstawę tą stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego), to powyższy problem nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia w tej sprawie, którym jest kwestia bezczynności organu, a zatem zarzuty 2. i 3. skargi kasacyjnej nie mogły przynieść spodziewanego dla jej autora rezultatu, gdyż są to przepisy, które mogłyby zostać naruszone tylko w przypadku, gdyby przedmiotem postępowania było merytoryczne załatwianie wniosku, a nie bezczynność organu w tym zakresie. Zatem Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w przedmiocie bezczynności organu odnośnie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał nie tylko sposobu załatwienia sprawy, lecz również interpretacji przepisu art. 115a ustawy o Policji, którą organ winien przyjąć załatwiając sprawę. Sąd ten omówił skutki wypływające ze wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego związane ze stwierdzeniem jedynie w części jego niekonstytucyjności oraz wskazał na obowiązek działania przez organ w zgodzie z tym przepisem oraz wspomnianym wyrokiem Trybunału. Z tych przyczyn zarzuty drugi i trzeci pozbawione są podstaw. Zauważyć należy także, iż w trzech podniesionych zarzutach autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie także przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 190 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 1 i art. 32 ust. 1 (zarzut naruszenia tego przepisu pojawił się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) Konstytucji, art. 6 k.p.a. Treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić jednak w jakiej formie, tj. czy przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, oraz jakim działaniem Sądu pierwszej instancji mogłoby dojść do naruszenia tych przepisów. Przypomnieć zatem należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Samo zacytowanie treści tych przepisów i wskazanie na ich prawidłowe – według autora skargi kasacyjnej – rozumienie, nie oznacza dopełnienia wymogów formalnych zarzutu wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 176 § 1 p.p.s.a. Zarzuty muszą także zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, GSK 402/04). Zarzuty naruszenia tych przepisów nie spełniają powyższych wymogów. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów należało uznać za nieuzasadnione. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.