II SA/Łd 984/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z akt sprawy wynika, że 12 sierpnia 2019 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo M. S. z 8 sierpnia 2019 r. zawierające uwagi dotyczące nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 542, obręb T., gmina W. Wnioskodawczyni podniosła, że 8 sierpnia 2019 r. podczas zapoznawania się z dokumentami w sprawie dotyczącej nadbudowy wskazanego budynku mieszkalnego zauważyła liczne nieścisłości w projekcie budowlanym, z którymi wcześniej nie mogła się zapoznać z uwagi na pominięcie jej jako strony postępowania. 23 sierpnia 2019 r. Starosta [...] wezwał wnioskodawczynię do sprecyzowania żądania, tj. wskazania czy pismo z 8 sierpnia 2019 r. zawiera wniosek o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji lub o przywrócenie terminu. Pismem z 31 sierpnia 2019 r. M. S. doprecyzowała swoje żądanie, wskazując, iż wnosi o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji oraz o przywrócenie terminu do "złożenia ponownego zarzutów sporządzonej dokumentacji projektu budowlanego". 5 września 2019 r. Starosta [...] przesłał wniosek M. S. wraz z aktami sprawy do Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Niezależnie od powyższego Starosta [...] postanowieniem z [...] r. odmówił M.S. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 542, obręb T., gmina W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskodawczyni powzięła wiedzę o nadbudowie budynku zlokalizowanego na działce o nr 542, obręb T., gmina W. wcześniej niż wskazała w swoim wniosku. Starosta [...] wskazał, iż o inwestycji skarżąca wiedziała już w roku 2018, co potwierdzają jej pisma z 14 września 2018 r. i 30 kwietnia 2019 r., w których opisywała przedmiotową budowę. Na powyższe postanowienie Starosty [...] z [...] r. M.S. wniosła zażalenie, podkreślając, że z dokumentami, jakie pozostały w nadzorze budowlanym, tj. z projektem budowlanym zapoznała się w dniu 8 sierpnia 2019 r. po przesłaniu do Wojewody [...] wniosku o unieważnienie decyzji z [...] r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że do wznowienia postępowania administracyjnego niezbędnym jest występowanie jednej z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej "k.p.a.", wniosek musi pochodzić od strony postępowania (z wyjątkiem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz musi zostać dochowany termin złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Organ przypomniał, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania oraz odwołaniu wskazała, iż właściwą podstawą do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] r. nr [...] jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z materiału dowodowego wynika, iż M. S. nie była w postępowaniu organu I instancji uznana za stronę, natomiast skarżąca jako właścicielka działki sąsiedniej o nr ewid. 541 uważa, iż powinna mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...]. Wojewoda [...] podkreślił następnie, że z uwagi na przywoływaną przez wnioskodawczynię podstawę do wznowienia postępowania, ciężar udowodnienia kiedy skarżąca dowiedziała się o zaskarżonej decyzji obciąża stronę. Zgodnie z zebranym przez organ I instancji materiałem dowodowym M.S. już 14 września 2018 r. dysponowała wiedzą o wydanej decyzji w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 542 w T., kiedy to skierowała pismo do Starosty [...] z prośbą o wyjaśnienia dlaczego nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu w tej sprawie. W ocenie Wojewody [...] data ta jednoznacznie wyklucza możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] r. z uwagi na uchybienie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Organ II instancji odniósł się również do podniesionej w zażaleniu kwestii, iż M.S. zapoznała się z projektem budowlanym objętym decyzją Starosty [...] z [...] r. w dniu 8 sierpnia 2019 r., w związku z czym, składając przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania w piątym dniu od "powzięcia wiadomości", w jej ocenie, zachowała jednomiesięczny termin do złożenia tego wniosku. W tym zakresie organ wskazał, że nie ma znaczenia fakt, kiedy skarżąca dowiedziała się o treści decyzji. Istotne jest bowiem to, że w 2018 r. wiedziała już o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" oznacza, iż strona powzięła informację pozwalające zidentyfikować decyzję której nie otrzymała, natomiast informacje te były wystarczające by mogła sformułować żądanie wznowienia postępowania i złożyć wniosek w stosownym czasie, wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że samo przypuszczenie o wydaniu decyzji w postępowaniu, którego skarżąca nie była stroną, jest wystarczające do rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. M. S. podkreśliła, że dopiero 8 sierpnia 2019 r. zapoznała się z projektem budowlanym objętym decyzją nr [...], co ma zasadnicze znaczenie w sprawie. W ocenie skarżącej utożsamianie samego przypuszczenia co do tego, czy została wydana decyzja administracyjna z okolicznością skutkującą otworzeniem się 30 - dniowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest błędne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od Wojewody [...] na swą rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozważania dotyczące zasadności skargi w rozstrzyganej sprawie rozpocząć należy przypomnieniem, że przedmiot kontroli w tej sprawie stanowi postanowienie Wojewody [...] z [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] r., udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb T. gmina W. W ocenie sądu organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 149 § 3 k.p.a. zw. z art. 148 § 2 k.p.a., wadliwie przyjmując, iż skarżąca złożyła wniosek o wznowienie spornego postępowania administracyjnego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a albo art. 145b k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Pierwszy etap ogranicza się do badania przesłanek formalnych wniosku, do których należy stwierdzenie: czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej do złożenia wniosku, czy wniosek dotyczy ostatecznego rozstrzygnięcia organu, czy wskazano podstawę wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku. Na tym etapie organ nie bada, czy wskazana we wniosku podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje. Jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Natomiast, gdy z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie skarżąca 12 sierpnia 2019 r. wniosła do organu I instancji żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] r. powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli swój niezawiniony brak udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że data wystąpienia przez skarżącą z podaniem o wznowienie postępowania nie jest kwestią sporną. Osią sporu miedzy skarżącą, a organem jest kwestia zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na nadbudowę z [...] czerwca 2014 roku. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaś zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazany w powołanym przepisie miesięczny termin na wniesienie wniosku jest terminem ustawowym, którego uchybienie nie podlega przywróceniu. Jednocześnie to strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) powzięła wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, lub dowiedziała się o decyzji ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od tego dnia. Obowiązkiem organu jest natomiast jednoznaczne ustalenie kwestii dochowania przez stronę terminu przewidzianego w art. 148 § 1 lub § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem nie budzi wątpliwości, że wniosek taki winien zostać złożony nie później, niż przed upływem jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Rzeczą organów było więc ustalić, kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji z [...] r. o udzieleniu pozwolenia na nadbudowę budynku sąsiedniego i od tej daty liczyć miesięczny termin na złożenie podania. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowowadministracyjnym stanowiskiem, które w pełni podziela sąd w niniejszej sprawie za "dowiedzenie się przez stronę o decyzji" uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jest to zatem dzień, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12, LEX nr 1450858, wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18, LEX nr 2536881 ). Z akt administracyjnych wynika bezsprzecznie, że skarżąca dwukrotnie pismem z 14 września 2018 roku i 30 kwietnia 2019 roku zwróciła się do organu I instancji o udzielenie informacji, dlaczego nie została powiadomiona o rozbudowie budynku na działce sąsiedniej. Wbrew jednak twierdzeniom organów z treści tych pism nie wynika aby skarżąca wiedziała o wydaniu decyzji udzielającej jej sąsiadom pozwolenia na budowę. Podobnie w treści pism stanowiących odpowiedzi na wskazane pytania strona nie został poinformowana o fakcie wydania decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla jej sąsiadów, a jedynie o powodach nie uznania skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na nadbudowę. W żadnym z pism stanowiących odpowiedzi udzielone skarżącej organ nie poinformował jej o fakcie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla jej sąsiadów. W pismach tych nie wskazano ani daty wydania takiej decyzji, ani organu który ją wydał. W piśmie z 25 września 2018 roku strona została jedynie poinformowana, że w 2014 roku przed organem I instancji toczyło się postępowanie dotyczące pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 542, obręb T., gmina W., oraz że złożony w jego toku projekt dotyczący budynku został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z akta sprawy nie wynika zatem inna niż wskazana przez stronę data dowiedzenia się o wydaniu kwestionowanej decyzji, a skoro tak przyjąć należało, że strona dowiedziała się o wydaniu decyzji z [...] roku w dniu 8 sierpnia 2019 roku podczas przeglądania dokumentów w organie nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach ani Starosta [...], ani Wojewoda [...] nie mieli podstaw do przyjęcia, że M. S. nie dochowała terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Drugim uchybieniem wskazującym na konieczność uchylenia postanowień organów obu instancji, jest brak zbadania przez te organy i odniesienia się do drugiej przesłanki wskazanej przez skarżącą w podaniu o wznowienie postępowania tj. do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W swoim wniosku o wznowienie postępowania doprecyzowanym w piśmie z 31 sierpnia 2019 roku wnioskodawczyni powołał się także na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe organy w ogóle pominęły ocenę dopuszczalności wniosku strony z uwagi na tę podstawę wznowieniową. Podkreślenia wymaga, że w prawie administracyjnym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną, wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. Zatem to żądanie skarżącej wyznaczało przedmiot i granice tego postępowania. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. W uzasadnieni kontrolowanego postanowienia organ II instancji wskazał, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania oraz we wniesionym środku zaskarżenia wskazała, że właściwą podstawą jej żądania jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzenie to jednak nie znajduje oparcia w treści pism skarżącej. Dowolna interpretacja przez organy prowadzące postępowanie wniosku skarżącej stanowiła rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania (art. 6-9 k.p.a.), jak i art. 61 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ ponownie wyczerpująco zbada kwestię dopuszczalności podania M. S. o wznowienie postępowania uwzględniając stanowisko sądu przedstawione powyżej. Reasumując wskazać należy, że organy w kontrolowanym postępowaniu naruszyły art. 149 § 3 k.p.a. zw. z art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 październik 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. 1800). dc