I OSK 3927/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 414/17 w sprawie ze skargi M.O., H.N. i M.R. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., II SA/Bd 414/17, oddalił skargę M.O., H.N. i M.R. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.O., H.N. i M.R., przy czym skargi kasacyjne dwóch ostatnich osób zostały prawomocnie odrzucone. Zaskarżając wyrok w całości M.O. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez: a) pominięcie treści wyroku sądu cywilnego i przyjęcie, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, mimo, że odmienne ustalenie legło u podstaw wyroku Sądu Okręgowego w [...] w sprawie [...] z [...] listopada 2001 r., którym stwierdzono nieważność czynności wniesienia przedmiotowej nieruchomości aportem do spółki prawa handlowego, w której Gmina [...] jest 100% udziałowcem i to w okolicznościach zrealizowania już na dzień wyrokowania na tej nieruchomości zabudowań w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] stanowiącej pozwolenie na budowę z [...] grudnia 1997 r.; zgodnie z orzeczeniem Sądu Okręgowego w [...] owo rozrządzenie stało w sprzeczności z celem wywłaszczenia, b) pominięcie treści wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2003 r., [...], w którym skarżących skierowano na drogę postępowania administracyjnego wskazując na zasadność złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, co legło u podstaw oddalenia powództwa o zapłatę odszkodowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dla ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest przedstawienie krótkiego rysu historycznego tej sprawy, w niezbędnym zakresie. Otóż w dniu [...] marca 1995 r. M.O. oraz K.N. złożyli pierwszy wniosek o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 0,2360, wywłaszczonej w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W dniu [...] października 1997 r. Miasto [...] przeniosło w formie aportu własność spornej nieruchomości na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., której jedynym udziałowcem jest Gmina [...]. W dniu [...] grudnia 1997 r. została wydana na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. decyzja o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalno-usługowych z wbudowanymi garażami. Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2001 r., powołując się na art. 229 u.g.n., umorzył postępowanie zwrotowe (wszczęte wnioskiem z 22 marca 1995 r.), a Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast skarga M.O., H.N. i M.R. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2002 r. została cofnięta, w wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z 10 grudnia 2003 r. II SA/Gd 892/02, umorzył postępowanie. W czasie trwania postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wszczętego wnioskiem z [...] marca 1995 r., Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] listopada 2001 r., [...] ustalił, że czynność prawna w części dotyczącej przeniesienia przez Miasto [...] własności nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. jest nieważna. Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z [...] czerwca 2002 r. [...], oddalił apelację od tego wyroku. Kolejny wniosek o zwrot tej samej nieruchomości został złożony w kwietniu 2004 r. i postępowanie z tego wniosku zakończyło się zaskarżoną obecnie odmowną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. Organy obydwu instancji uznały, a stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, że wprawdzie zabudowa mieszkaniowa na spornej nieruchomości została zrealizowana po terminach określonych w art. 137 u.g.n., ale na dzień złożenia wniosku w 2004 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany (to w kontekście wyroku TK z 13 marca 2014 r., P 38/11). Bez znaczenia jest okoliczność, że to nie Gmina [...] była rzeczywistym inwestorem zabudowy spornej działki. Przedmiotowe budynki wybudowało [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., które jak wynika z ustalonych okoliczności powstało w celu realizacji zadania własnego gminy i budując opisane obiekty zrealizowało cel wywłaszczenia. Na części spornej działki jest również droga publiczna, co też uniemożliwia zwrot, z uwagi na art. 2a ustawy o drogach publicznych. W skardze kasacyjnej została postawiona teza, że wyroki sądów powszechnych, (tam powołane), dotyczące ustalenia nieważności umowy przenoszącej własność spornej nieruchomości na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o., przesądziły, że na spornej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zatem odmienne rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonych obecnie decyzjach naruszają zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wspomina się też o art. 365 k.p.c. Na czym miałoby polegać natomiast, w powyższych okolicznościach, naruszenie art. 7 k.p.a., skarga kasacyjna precyzyjnie nie wyjaśnia. Z redakcji zarzutów można się jedynie domyślać, że chodzi o pominięcie przy rozstrzyganiu powołanych wyżej wyroków sądów powszechnych oraz wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2003 r. [...], w przedmiocie odszkodowania. Teza powyższa nie jest trafna. Pomijając fakt, że w skardze kasacyjnej, w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zostały powołane jedynie normy dopełnienia (przepisy k.p.a., stosowane przez organ) bez powiązania z normami odniesienia (odpowiednimi do zarzutów przepisami p.p.s.a.), co jest błędem skargi kasacyjnej, ale niedyskwalifikującym jej a limine, to użyte przez autora skargi kasacyjnej argumenty nie znajdują potwierdzenia w systemie prawnym i w treści powołanych dokumentów. Przedmiotem sporu w sprawie rozstrzyganej przez Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] listopada 2001 r., [...], a następnie przez Sąd Apelacyjny w [...], który oddalił apelację wyrokiem z [...] czerwca 2002 r. [...] – było ustalenie nieważności umowy przeniesienia własności nieruchomości, a nie zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. O zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłance zwrotu na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n., orzeka bowiem organ administracji (starosta – zob. art. 142 ust. 1 u.g.n.), a nie sąd powszechny. Z powołanego wyroku Sądu Apelacyjnego – który notabene brał pod uwagę obowiązujące w chwili zawarcia umowy przepisy art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie art. 136 i art. 137 u.g.n., które były podstawą zaskarżonych decyzji – jasno wynika, że cyt. "Skoro nieruchomość zbędna podlega zwrotowi, to przed rozstrzygnięciem kwestii czy jest ona zbędna jej zbycie naruszało wyżej powołane [art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z 1985 r.] bezwzględnie obowiązujące normy prawne." A więc samo zbycie nieruchomości, przed rozstrzygnięciem o jej zwrocie – w sytuacji, gdy postępowanie o zwrot było w toku – sąd powszechny uznał za naruszenie powołanych przepisów, skutkujące nieważnością umowy. Sąd powszechny, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie orzekał więc o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale o ważności umowy. Czynił to zresztą w oparciu o inny stan prawny niż organy w obecnym postępowaniu. Przypomnieć należy, że poprzednie postępowanie o zwrot nieruchomości (które było w trakcie, kiedy orzekał Sąd Okręgowy w [...]), zakończyło się prawomocnym umorzeniem postępowania. Nowy wniosek o zwrot złożony został już w innym stanie prawnym (w 2004 r., kiedy nie obowiązywała już ustawa z 1985 r.) i przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości organy w kwestii zbędności nie mogły w żaden sposób opierać się na ustaleniach sądów powszechnych. To samo dotyczy wyroku sądu powszechnego w kwestii odszkodowania. W żaden sposób przesłanki orzekania przez ten sąd o odszkodowaniu nie były wiążące dla organów (i sądu administracyjnego) orzekających w kwestii zwrotu nieruchomości. Na temat poprawności orzeczenia sądu powszechnego nie mogą wypowiadać się też sądy administracyjne. Zwrócić należy tylko uwagę, że o odszkodowaniu sąd powszechny orzekał w sytuacji, kiedy postępowanie o zwrot było prawomocnie umorzone. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że nieco niezrozumiałe wydaje się z perspektywy czasu cofnięcie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję o umorzeniu postępowania zwrotowego, która odwoływała się do art. 229 u.g.n., w sytuacji, gdy sądy powszechne orzekły prawomocnie o nieważności umowy przeniesienia własności nieruchomości, co otwierało drogę do merytorycznego rozstrzygania sprawy (w każdym razie nie na gruncie art. 229 u.g.n.), w oparciu o inne niż obecnie brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Skoro zatem przedmiot orzeczeń sądów powszechnych w żaden sposób nie pokrywał się (także co do przesłanek rozstrzygnięcia) z przedmiotem rozstrzygnięć zapadłych w obecnie zaskarżonych decyzjach o zwrot nieruchomości, a na dodatek orzeczenia te zapadły w oparciu o różny stan prawny (co wyjaśniono wyżej), to nie można mówić o naruszeniu zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), ani o odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Również treść powołanych wyroków sądów powszechnych, w kontekście art. 7 k.p.a., pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. W sytuacji zatem, gdy skarga kasacyjna nie podważa innych ustaleń co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, powyższe zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.