II SA/Bd 414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. O., H. N., M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym Repertorium A nr [...], spisanym w dniu [...] czerwca 1978 r. H. N., K. N. oraz M. K. M. sprzedali Państwu [...] własność nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o pow. 0,2360 ha. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa [...] w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia [...].03.1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z ww. umowy, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].10.1977 r., nr [...] wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w B. nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "S. - Południe Sektor E". Cena przedmiotu sprzedaży została ustalona na kwotę [...]zł. Po skomunalizowaniu nieruchomość stała się własnością G. B.. W dniu [...] marca 1995 r. M. O. oraz K. N. złożyli pierwszy wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] października 1997 r. M. B. przeniosło w formie aportu własność nieruchomości na rzecz B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., której jedynym udziałowcem jest G. B.. W dniu [...] grudnia 1997 r. została wydana na rzecz B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. decyzja o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalno - usługowych z wbudowanymi garażami. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt 1C 2588/99 Sąd Okręgowy w B. oraz wyrokiem z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt I A Ca 269/02 Sąd Apelacyjny w G. orzekł, że czynność prawna w części dotyczącej przeniesienia przez M. B. własności nieruchomości, położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] na rzecz B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. została uznana za nieważną, bowiem został złamany przez gminę zakaz zbycia tej nieruchomości na cel inny niż określony w momencie wywłaszczenia. P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. pełnomocnik wnioskodawców wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] - Gackowskiego w obrębie 498, oznaczonej nr ewide[...] Wojewoda K. - P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej załatwienia wyznaczył Starostę B. . P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej nr [...] poprzez przywrócenie wpisu własności na rzecz G. B., Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne. Po uregulowaniu stanu prawnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż od [...] czerwca 1976 r. dla przedmiotowej działki obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego M. B., zatwierdzony Zarządzeniem nr [...] Wojewody B. z dnia [...] maja 1976 r. (opublikowany w Dz.U. WRN nr 7 poz. 54 z dnia [...].05.1976 r). Zgodnie z ustaleniami tego planu wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w granicach terenu oznaczonego symbolem "B 06 U" - teren usług z zielenią towarzyszącą. Od [...] stycznia 1980 roku zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "S.", zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] P. B. z dnia [...] października 1979 r. i ogłoszonym w Dz. Urz. WRN nr [...], poz. 85 z dnia [...] grudnia 1979 r., przedmiotowa działka znajdowała się w granicach terenu oznaczonego symbolami "E 12 UAC - teren administracji i zespołu usług wielofunkcyjnych, "E 15 KS" - teren urządzeń komunikacji samochodowej, "E 52 KW" - teren komunikacji wewnętrznej. W dniu [...] lipca 2010 r. przeprowadzono oględziny wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, podczas których ustalono, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego oraz jest zabudowana fragmentami trzech budynków mieszkalno - usługowych. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] lutego 2012 r., część działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w B. wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...]. Ponadto, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] września 2005 r., ulica [...] została zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej. Starosta [...] ustalił, że wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,1990 ha wynosi [...] zł. W. zwracanej części nieruchomości na dzień wywłaszczenia tj. [...].06.1978 r. wynosiła [...] zł. Decyzją dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. O., H. N. oraz M. R. części wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie 498, nr [...] o pow. 0.1990 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność G. B., oznaczonej według projektu podziału nr [...]. W punkcie 2 decyzji odmówił zwrotu na rzecz M. O., H. N. oraz M. R. części wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie 498 nr [...] o pow. 0.0130 ha, oznaczonej wg projektu podziału nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność G. B.. W punkcie 3 decyzji ustalił wysokość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część nieruchomości podlegającej zwrotowi na kwotę w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. zarzucając m.in. naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia nieprawidłowego wniosku, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do częściowego zwrotu nieruchomości, pomimo tego, że została ona w sposób trwały zagospodarowana budynkiem mieszkalnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło również B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o., zarzucając nie uwzględnienie nieodwracalnego skutku prawnego w postaci trwałej zabudowy trzema wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi. W odwołaniu wskazano, iż sporna nieruchomość została zabudowana zgodnie z celem wywłaszczenia - osiedle mieszkaniowe i osiedlowa infrastruktura, a przy wydaniu decyzji nie uwzględniono znacznych nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż wywłaszczenie odbyło się na podstawie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr [...], poz. 79). Umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...].06.1978 r. Repertorium A nr [...], Skarb Państwa nabył własność nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o pow. 0,2360 ha, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "S.- Południe Sektor E", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] października 1977 r. [...] wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w B.. Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji słusznie ustalił, że od momentu wywłaszczenia nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla przedmiotowej nieruchomości, po upływie prawie 19 lat od wywłaszczenia wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, na podstawie której w latach 1998-2000 BTBS Sp. z o.o. zrealizowała zabudowę mieszkaniowo - usługową z wbudowanymi garażami. Organ podkreślił, że to nie G. B. wybudowała przedmiotowe budynki, a B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., które posiada osobowość prawną i prowadzi na tej nieruchomości działalność komercyjną, więc sprzeczną z celem wywłaszczenia. Nadto z uzasadnienia do wyroku z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. IC 2588/99 Sądu Okręgowego w B. wynika, że rozporządzenie przedmiotową nieruchomością poprzez jej wniesienie aportem do BTBS Sp. z o.o. stało w oczywistej sprzeczności z celem wywłaszczenia, bowiem BTBS prowadzi działalność komercyjną. Zakaz użycia nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (w przedmiotowej sprawie pod budowę osiedla mieszkaniowego "S.- Południe Sektor E") obejmuje nie tylko jej fizyczne wykorzystanie, ale użycie w jakikolwiek inny sposób mieszczący się w ramach prawa własności, w tym zbycie. Ponadto fakt, iż to G. B. jest większościowym udziałowcem Spółki z o.o. jaką jest BTBS nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu, przywołany przez BTBS sp. z o.o. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] marca 2014 r., sygn. P 38/11 nie może mieć zastosowania, gdyż na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji o zwrocie to nie gmina zrealizowała cel wywłaszczenia, a BTBS sp. z o.o., jako spółka prawa handlowego, posiadająca osobowość prawną. Stwierdzenia zatem, że BTBS Sp. z o.o. wybudowała przedmiotowe budynki realizując politykę mieszkaniową gminy, są całkowicie chybione, gdyż BTBS jest spółką prawa handlowego, w której G. B. jest tylko jednym z udziałowców. Skargę na przedmiotową decyzję złożyło B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o. oraz M. B.. W wyniku rozpatrzenia skargi, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 10/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Sąd zarzucił organom administracji, że nie zbadały losów poprzedniego wniosku dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto Sąd wskazał, że nie sprawdzono czy BTBS sp. z o.o. działała jako podmiot realizujący zadania gminy. Kolejnym zarzutem był brak analizy skutków unieważnienia wniesienia nieruchomości jako aportu do BTBS sp. z o.o. oraz sposobu realizacji zadań publicznych przez gminę w oparciu o przepisy ustawy samorządowej. Sąd podkreślił, że wobec tych braków oraz konieczności ponownej analizy, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt TK 38/11, w którym orzeczono, że każdy kto utracił swoją nieruchomość przed [...] maja 1990 r., a cel jej wywłaszczenia został osiągnięty co prawda po upływie 10 lat od wywłaszczenia, ale przed [...] września 2004 r. i przed złożeniem wniosku o zwrot, nie może żądać zwrotu takiej nieruchomości. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale już po [...] września 2004 r. to droga do zwrotu nieruchomości pozostaje otwarta. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zebrał brakujące dokumenty i w dniu [...] września 2016 r., na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2015 r., poz. 1774 ze zm. ) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2016 r., poz. 23 ze zm.), wydał decyzję znak: [...], w której odmówił zwrotu na rzecz M. O., H. N. oraz M. R. zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,2120 ha położonej w B. w obrębie nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] B/00169657/9 na rzecz G. B. uznając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przez G. B.. Analizując ponownie sprawę Starosta przytoczył wcześniej ustalone okoliczności oraz wskazał, że wnioskiem z dnia [...].03.1995 r. M. O. oraz K. N. zwrócili się do Urzędu Rejonowego w B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...]. Postanowieniem z dnia [...].04.1996 r. zawieszono postępowanie administracyjne, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym K. N.. Decyzją z dnia [...].12.2001 r., znak: [...] P. B. powołując się na art. 229 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. P. z dnia [...] stycznia 2002 r. pełnomocnik wnioskodawców wniosła odwołanie od tej decyzji, a Wojewoda K. - P. decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 892/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O., H. N. i M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości - umorzył postępowanie. W uzasadnieniu Sąd powołał się na pismo z dnia [...].11.2003 r., w którym skarżąca strona oświadczyła, że cofa skargę wniesioną na opisaną wyżej decyzję. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, orzekający organ ustalił, iż postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości wszczęte na wniosek z dnia [...].03.1995 r. zostało ostatecznie umorzone. Mając powyższe na względzie, w pierwszej kolejności Starosta uznał, że należało rozważyć trafność nowego wniosku stron o zwrot nieruchomości, złożonego w kwietniu 2004 r. Organ zwrócił uwagę na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata). Zasadnicze znaczenie miało więc ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. Uznano jednak, iż sprawa prowadzona w latach 1995 - 2003 i ostateczna decyzja umarzająca postępowanie z 2001 r. NGK-III-7221/36/2001 a więc decyzja o charakterze formalnym, nie mają wpływu na rozpatrywanie przedmiotowej sprawy. Organ podkreślił, że wniosek w przedmiotowym postępowaniu złożony został [...] kwietnia 2004 r., a w myśl wyroku TK z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 należy rozpatrzyć, czy do tego dnia na przejętej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jeżeli zebrane dowody pozwolą stwierdzić, że tak się nie stało, możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ponownie dokonał oceny przejętej w 1978 r. nieruchomości pod kątem jej zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyroku TK z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Starosta uznał, że za cel wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem należy przyjąć powstanie na niej części wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji w postaci budowy O. Mieszkaniowego "S. - Południe sektor E" w B.. Precyzując ten cel ustalono, iż na tym obszarze umiejscowiony miał być sektor usług komunikacji. W bliskim sąsiedztwie natomiast, budownictwo mieszkalne wielorodzinne i związane z oświatą. Starając się wypełnić zalecenia Sądu, Starosta [...] przeprowadził czynności mające na celu ustalenie, czy cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany oraz czy BTBS Sp. z o.o. działała jako podmiot realizujący zadania gminy. Uznano, że przepisy prawa umożliwiają wykonywanie zadań publicznych przez gminę poprzez utworzenie w tym celu spółki prawa handlowego, a realizując zabudowę spornej działki, B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o. działało jako podmiot realizujący zadania gminy, których źródłem są prawa i obowiązki zawarte w ustawie o samorządzie gminnym. W ocenie Starosty [...] z dokonanych ustaleń wynika bezspornie, że na przedmiotowej nieruchomości cel jej nabycia został zrealizowany, dlatego w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działki wnioskowanej do zwrotu nie może być mowy o jej zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaznaczając, że zbędność tę należy w tej konkretnej sprawie rozpatrywać uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z nim za nieruchomość zbędną nie można uznać nieruchomości wywłaszczonej przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później, niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku nie ma zastosowania 10 letni termin wymieniony w powyższym artykule. Godnym zauważenia, zdaniem organu I instancji wydaje się, że we współczesnej judykaturze wyraźnie opowiedziano się za dopuszczalnością odstępstw od pierwotnego planu wywłaszczenia pod warunkiem, że nie są to zmiany jakościowe. Przykładem na to może być uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87 (OSNCP 1988 nr 11, poz. 149). Wszelkie zmiany w rozmieszczeniu składników osiedla mieszkaniowego, ich jakościowego sposobu budowy w stosunku do pierwotnych planów uznane zatem muszą zostać jako modyfikacja celu i w świetle orzecznictwa administracyjnego były dopuszczalne. Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu, czy w decyzji lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. Wszystkie wymienione ustalenia i okoliczności, zdaniem Starosty, pozwalają stwierdzić, że wykupiona aktem notarialnym Rep. A Nr [...] r. nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "S. Południe sektor E ". Zebrane dowody potwierdziły, że na terenie tym powstała zabudowa mieszkalno - usługowa z wbudowanymi garażami oraz droga publiczna. Konkretne działania doprowadziły do powstania części osiedla mieszkaniowego na wywłaszczonej nieruchomości, tworząc nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej - powstało widoczne i trwałe zaplecze podporządkowane nowej, mieszkaniowo - usługowej funkcji. Skutki materialnoprawne związane ze stwierdzeniem nieważności przeniesienia nieruchomości na rzecz BTBS sp z o.o., w ocenie Starosty były i są brane pod uwagę, przy czym Starosta [...] rozpatrując sprawę uznał, iż przeniesienie to w ogóle nie nastąpiło i zostało usunięte z obrotu prawnego, a stosunek obligacyjny BTBS sp. z o.o. wynika z innej podstawy prawnej, gdyż jak wskazał Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu M. B. w piśmie z dnia [...].08.2011 r., teren działki nr [...] objęty był umową użyczenia zawartą na czas oznaczony od dnia [...].06.2010 r. do [...].06.2013 r.; pomiędzy M. B., a B. Towarzystwem Budownictwa Społecznego. Od dnia [...].07.2013 r. obowiązywała kolejna umowa użyczenia przedmiotowej nieruchomości na czas oznaczony od dnia [...].07.2013 r. do dnia [...].06.2016 r. W ponownie prowadzonej sprawie pozyskana została aktualnie obowiązującą umowa użyczenia z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ I instancji podkreślił również, że część działki nr [...] wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...], która została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych, w związku z czym w obowiązującym stanie prawnym zwrot działki o numerze 5/1 w części stanowiącej fragment drogi publicznej ulicy [...] nie byłby możliwy. Ponadto Starosta [...] stwierdził, że w przypadku gdyby nawet uznano, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i spełnione zostały przesłanki do zwrotu części nieruchomości, okolicznością uniemożliwiającą wydanie pozytywnej decyzji byłaby niemożność jej wykonania ze względu na granice działki nr [...],biegnące przez budynki w sposób niejednolity. Granica ta przebiega w przypadkowym miejscu i nie pokrywa się z granicą istniejących ścian budynków mieszkalnych. Taki podział budynków nie spełnia wymogów art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie przebiega wzdłuż ścian oddzielenia przeciwpożarowego lub wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany na całej wysokości budynku. Przepisy prawa nie przewidują odstępstwa od powyższych regulacji, również dla realizacji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ wydający decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobligowany do zastosowania art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis w przypadku niemożności wydzielenia budynku po ścianach pionowych stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe ustalenia zdaniem organu I instancji wskazują, iż nawet gdyby uznano, że w niniejszej sprawie można rozstrzygać o realizacji celu na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 137 u.g.n. i stwierdzono by, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to w obowiązującym stanie prawnym zwrot działki o numerze 5/1 w części zajętej pod pas drogowy ulicy [...] oraz w pozostałej części, co do której nie byłby możliwy zwrot budynków w częściach biegnących wzdłuż ścian pionowych nie byłby możliwy. P. z dnia [...] października 2016 r. M. O., H. N. oraz M. R. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący zarzucili, że organ I instancji nie ustalił przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na dzień [...] kwietnia 2004 r., nie ustalił sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie od listopada 2001 r. do czerwca 2010 r. a także, czy lokale mieszkalne zlokalizowane w nieruchomości były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Skarżący podnieśli też, że organ I instancji nie zbadał umów użyczenia od czerwca 2010 r. do 2016 r. oraz wskazali na brak dokumentów potwierdzających zrealizowanie celu publicznego. Wojewoda K. - P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało określenie daty skutecznego złożenia wniosku, a także ustalenie, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wskazano, że bezspornym jest, iż aktem notarialnym Repertorium A nr [...] spisanym w dniu [...].06.1978 r. H. N., K. N. oraz M. K. M. sprzedali Państwu [...] własność nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o pow. 0,2360 ha. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa [...] w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość ta zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] października 1977 r., nr [...] wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w B. została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "S. -Południe Sektor E". Cena przedmiotu sprzedaży została ustalona na kwotę [...]zł. W wyniku skomunalizowania, nieruchomość stała się własnością G. B.. W dniu [...] marca 1995 r. M. O. oraz K. N. złożyli pierwszy wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie, decyzją P. B. zostało umorzone w grudniu 2001 r., a następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2002 r. Na podstawie odszukanych akt stwierdzono, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 892/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G. umorzył postępowanie wszczęte w wyniku skargi wnioskodawców ze względu na fakt, że została ona cofnięta. Wojewoda stwierdził zatem, że nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej. Umorzenie postępowania wszczętego na skutek wniosku z 1995 r. nie doprowadziło do sytuacji, w której organy orzekały merytorycznie o prawach czy obowiązkach stron i dopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie co do istoty w sprawie zakończonej uprzednio decyzją o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że drugi wniosek został skutecznie złożony dnia [...] kwietnia 2004 r. Zdaniem Wojewody z dokumentów geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] wchodziła w skład wywłaszczonej nieruchomości i do tych samych wniosków można dojść również poprzez analizę wyrysu z mapy ewidencyjnej znajdującej się w operacie szacunkowym załączonym do akt przedmiotowej sprawy. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "S.- Południe Sektor E", co wynika z umowy sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] października 1977r., nr [...] wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w B. nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "S.- Południe Sektor E". W dniu [...] października 1998 r. została wydana decyzja nr [...], na podstawie której BTBS sp. z o.o. otrzymało pozwolenie na użytkowanie zabudowy mieszkaniowo-usługowej położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] B. Towarzystwu Budownictwa Społecznego sp. z o.o. udzielono zezwolenia na użytkowanie części mieszkalnej budynku przy ul. [...] wraz z garażami, natomiast decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] udzielono B. Towarzystwu Budownictwa Społecznego sp. z o.o. zezwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B. pod warunkiem wykonania zagospodarowania terenu w terminie do czerwca 2001 r. Podkreślono, że budynki na wywłaszczonej działce zostały wzniesione przez BTBS sp. z o.o. i oddane do użytkowania w latach 1998-2000. W przekonaniu Wojewody nie można przy tym uznać, że BTBS sp. z o.o. prowadzi działalność komercyjną, gdyż jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r., "realizacja budownictwa mieszkaniowego przez BTBS pozwoli optymalnie wykorzystać skromne środki finansowe gminy (..) przy czym partycypacja gminy w kosztach budowy mieszkań wynosi 40%". Ponadto z treści art. 17 aktu notarialnego Rep. A nr [...] - aktu założycielskiego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wynika, że czynsze najmu są ustalane przez Radę Gminy, co zdaniem organu II instancji pozwala stwierdzić, że budynki znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości zostały wzniesione w ramach realizacji celu publicznego, za jaki należy uznać budowę osiedla S.. Wszystkie wymienione okoliczności w ocenie Wojewody pozwalają stwierdzić, że wywłaszczono nieruchomość na cel określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "S. Południe sektor E", a zebrane dowody potwierdziły, że na tym terenie powstała zabudowa mieszkalno-usługowa z wbudowanymi garażami oraz droga publiczna. Konkretne działania doprowadziły do powstania części osiedla mieszkaniowego na wywłaszczonej nieruchomości, tworząc nową jakość jej wykorzystania w stosunku do dotychczasowej. Powstało widoczne i trwałe zaplecze podporządkowane nowej, mieszkaniowo-usługowej funkcji. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu [...] października 1997 r. M. B. przeniosło w formie aportu własność nieruchomości na rzecz B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o., której jedynym udziałowcem jest G. B.. W dniu [...] grudnia 1997 r. została wydana na rzecz B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. decyzja o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalno - usługowych z wbudowanymi garażami. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. I C 2588/99 Sąd Okręgowy w B. I Wydział Cywilny oraz wyrokiem z dnia [...].06.2002 r., sygn. I ACa 269/02 Sąd Apelacyjny w G. uznał, że czynność prawna w części dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] przez M. B. na rzecz B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. jest nieważna, bowiem został złamany przez gminę zakaz zbycia tej nieruchomości na cel inny, niż określony w momencie wywłaszczenia. Stwierdzenie nieważności tej czynności w ocenie Wojewody nie ma jednak znaczenia dla sprawy, gdyż oznacza to jedynie, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się cały czas w zasobie gminnym nieruchomości M. B., co potwierdza treść pisma z Urzędu M. B. z dnia [...] marca 2009 r. Natomiast część działki nr [...] nie mogłaby zostać zwrócona wnioskodawcom nawet gdyby cel wywłaszczenia nie został osiągnięty ze względu na fakt, że stanowi ona drogę publiczną, bowiem jak wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji z dnia [...] października 2009 r. część nieruchomości została przeznaczona pod drogę publiczną i jest ona zaliczona do kategorii dróg gminnych. Ponadto w aktach sprawy znajduje się uchwała Rady M. B. nr [...] z dnia [...] września 2005 r., na podstawie której ulicę T. Gackowskiego zaliczono do kategorii dróg gminnych. Odnosząc się do zarzutów skarżących, Wojewoda wskazał, że skoro w toku postępowania zostało ustalone, że na wywłaszczonej nieruchomości w latach 1998-2000 zostały oddane do użytku budynki mieszkalne, to nie można uznać, że brak było jakichkolwiek ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości. Skoro więc budynki zostały przeznaczone pod budowę osiedla S. i na dzień złożenia wniosku były one już wybudowane w ramach celu wywłaszczenia, nie można mówić o ich zbędności, nawet gdyby ten cel następnie się zmienił. Zwrócono też uwagę, że pełnomocnik wnioskodawców nieprawidłowo określa cel wywłaszczenia w odwołaniu, a podniesione zarzuty zmierzają do wykazania, że nieprawidłowy cel nie został zrealizowany. W rzeczywistości celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, nie zaś jak to określono w odwołaniu "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Taki był cel powołania BTBS sp. z o.o., co nie jest równoznaczne z określeniem celu wywłaszczenia. BTBS sp. z o.o. w ramach swojej działalności wykonała cel wywłaszczenia, bowiem osiedle mieszkaniowe powstało. Tym samym zarzuty zmierzające do wykazania, że nieruchomość była przeznaczona na cele komercyjne, zamiast realizacji ww. celu publicznego polegającego na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osób, które nie posiadają środków na zakup mieszkania, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie taki był cel wywłaszczenia. Nie ma więc potrzeby weryfikacji kwestii stosowania regulaminu kwalifikacyjnego wobec przyszłych najemców ani analiza treści umów, bowiem w kontekście celu wywłaszczenia nie mają one znaczenia. Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutu związanego z możliwością podziału nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu II instancji rozważania dotyczące tego podziału są zbędne w toku niniejszego postępowania, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty w terminach wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie nr 38/11 i wbrew twierdzeniom wnioskodawców, organ prawidłowo określił cel wywłaszczenia i wykazał, że został on zrealizowany, zaś zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W skardze do sądu M. O., H. N. oraz M. R. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na wadliwej ocenie materiału dowodowego w sprawie tj. o z pominięciem treści wyroku sądu cywilnego i przyjęciu, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia mimo, iż odmienne ustalenie legło u podstaw wyroku Sądu Okręgowego w B. w sprawie o sygn. akt I C 2588/99 z dnia [...] listopada 2001 r., którym stwierdzono nieważność czynności wniesienia przedmiotowej nieruchomości aportem do spółki prawa handlowego, w której G. B. jest 100% udziałowcem i to w okolicznościach zrealizowania już na dzień wyrokowania na tej nieruchomości zabudowań w oparciu o decyzję P. B. stanowiącej pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1997 r., zgodnie bowiem z orzeczeniem Sądu Okręgowego w B. owo rozrządzenie stało w sprzeczności z celem wywłaszczenia, o z pominięciem treści wyroku sądu cywilnego - Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt I C 467/03, w którym skarżących skierowano na drogę postępowania administracyjnego, wskazując na zasadność złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, co legło u podstaw oddalenia powództwa o zapłatę odszkodowania. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący oświadczyli, że z przedstawionym powyżej zapatrywaniem organów nie sposób się zgodzić zważywszy, iż ustalenia sądu cywilnego w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy wniesienia nieruchomości aportem do spółki prawa handlowego - jednoznacznie wskazują, iż cel wywłaszczenia na nieruchomości nie został zrealizowany. Owo orzeczenie zapadło już w stanie faktycznym, gdy na nieruchomości wzniesiono i oddano do użytkowania zabudowania, o których mowa w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Potwierdzeniem zasadności wniosku o zwrot nieruchomości są nadto poczynione przez Sąd Okręgowy w B. zapatrywania, które legły u podstaw orzeczenia oddalającego powództwo o odszkodowanie - w którym jednoznacznie skierowano wnioskodawców na drogę postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżących całkowicie niezrozumiałym jest zapatrywanie organu, jakoby brak było podstaw do kierowania roszczenia o zwrot nieruchomości - skoro owa kwestia została już ustalona w prawomocnie zakończonych postępowaniach sądowych. Ponadto skarżący podnieśli, iż w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania prowadzącego do odmiennych wniosków, niż poczynione w ramach spraw cywilnych, jest sprzeczne z dyspozycją art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którą orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Norma zawarta w tym artykule gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W sytuacji, gdy w stosunku do danego przedmiotu postępowania wydano już prawomocne orzeczenie, to kolejne postępowanie, w którym pojawia się ta sama kwestia, nie podlega ona już ponownemu badaniu. Skarżący podkreślili, że gdyby nawet przyjąć, iż organy nie są związane treścią uzasadnienia oraz ustaleniami faktycznymi, które doprowadziły do rozstrzygnięcia, to w tym konkretnym przypadku podstawą stwierdzenia nieważności umowy była okoliczność niezrealizowania celu wywłaszczenia, a w sprawie o odszkodowanie odesłano skarżących na drogę postępowania administracyjnego, bowiem przysługuje im skuteczne roszczenie o zwrot nieruchomości. Zestawienie zapatrywań organów sądowych ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonych w niniejszym postępowaniu orzeczeniach, w ocenie skarżących, kłóci się z zasadą gwarancji spójności systemu prawnego, logiki jak również narusza prawa skarżących do ochrony ich interesów w ramach działania organów orzeczniczych, gdyż okazuje się, iż w tym samym stanie faktycznym i prawnym organy sądowe wyciągają odmienne wnioski, niż organy administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 10/15, uchylono uprzednio wydane decyzje organów obu instancji uznając, że niedostatecznie zgromadzono i oceniono materiał dowodowy. Sąd w omawianym wyroku zwrócił również uwagę na to, że organ administracji publicznej zaniechał zbadania losów poprzednio złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie ustalono też czy BTBS sp. z o.o. działała jako podmiot realizujący zadania własne gminy oraz jakie były skutki unieważnienia wniesienia nieruchomości jako aportu do BTBS sp. z o.o. Jednocześnie wyrażono pogląd, że w przedmiotowej sprawie zasadna jest wykładnia i stosowanie art. 137 u.g.n., w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygnaturze TK 38/11, w którym orzeczono, że każdy kto utracił swoją nieruchomość przed 27 maja 1990 r., a cel jej wywłaszczenia został osiągnięty co prawda po upływie 10 lat od wywłaszczenia, ale przed 22 września 2004 r. i przed złożeniem wniosku o zwrot, nie może żądać zwrotu takiej nieruchomości. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale już po 22 września 2004 r. to droga do zwrotu nieruchomości pozostaje otwarta. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2523/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji państwowej, ani orzekający ponownie w tej sprawie Sąd, nie mogą nie uwzględniać oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Są bowiem nimi związane. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., gdyż organy należycie wywiązały się z zaleceń zawartych w orzeczeniu Sądu w zakresie uzupełnienia i oceny zebranego materiału dowodowego a także prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zyskał nowe brzmienie w związku z wejściem w życie 28 listopada 2003r. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odczytując literalnie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. inwestycje powinny być rozpoczęte w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia, zaś realizacja tych obiektów powinna zakończyć się 10 lat od daty wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie budowę zrealizowano po upływie 19 lat od momentu wywłaszczenia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/2011, wsteczne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i skomunalizowanych, nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraźne naruszenie art. 2 Konstytucji. Jednostki samorządu terytorialnego mogły zasadnie oczekiwać, że ustawodawca po 22 września 2004 r. będzie szanował ogólny kształt dotychczasowych zasad zwrotu nieruchomości skomunalizowanych, jakie obowiązywały w okresie transformacji systemowej. Do nich podmioty te dostosowywały swoje zachowanie od chwili swego powstania w 1990 r. W szczególności do obowiązujących reguł zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego dostosowywały swoje postępowanie względem nieruchomości wywłaszczonych przed 1990 r., które nabyły z mocy prawa 27 maja 1990 r. w toku procesu komunalizacji mienia państwowego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Jak podkreślił Trybunał, ustawowy nakaz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przejętych przez j.s.t. w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności j.s.t. (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Ponadto wsteczne stosowanie przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stawia w niekorzystnej sytuacji te jednostki samorządu terytorialnego, które dokończyły z własnych środków rozpoczęte inwestycje, w porównaniu z tymi podmiotami, które przed 1 stycznia 1998 r. sprzedały wywłaszczone nieruchomości lub ustanowiły na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji podmioty te skorzystały z możliwości odpłatnego rozporządzenia nieruchomością i nawet jeśli nie zrealizowano na niej nigdy celu wywłaszczenia, byłym właścicielom nie przysługuje roszczenie do żądania jej zwrotu (art. 229 u.g.n.). W wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/2011 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Za niezgodną z Konstytucją Trybunał uznał konieczność stosowania tego przepisu z mocą wsteczną do sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, ale po upływie 10-letniego okresu liczonego od dnia wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Wobec jednostek samorządu terytorialnego, powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. W konsekwencji oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. należy nadal dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Zgodnie zatem z wyrokiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego przed 2004 r. zrealizowały cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot a przed 2004 r. cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 28 listopada 2003 r. Według Trybunału, niezgodne z konstytucją jest nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu regulującemu przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. Nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania w sprawie zwrotu została wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a w obowiązującej ówcześnie ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Wejście w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami doprowadziło do wprowadzenia definicji przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Z dniem 22 września 2004r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Bezspornym jest, iż umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...].06.1978r.( a więc przed [...] maja 1990 r) , Repertorium A nr [...], Skarb Państwa nabył własność nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o pow. 0,2360 ha, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "S.- Południe Sektor E",( zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].10.1977 roku [...] wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w B.). W terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. od momentu wywłaszczenia nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Dopiero po upływie prawie 19 lat od wywłaszczenia, w roku 1997 r. wydano decyzje o pozwoleniu na budowę nieruchomości, na podstawie których w latach 1998-2000 ( a więc przed [...] września 2004 r.) zrealizowano zabudowę mieszkaniowo- usługową z wbudowanymi garażami. Część spornej działki jest zabudowana fragmentami trzech budynków mieszkalno - usługowych. Działka nr [...] stanowi też część pasa drogowego. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia [...].02.2012 r. Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., część działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w B. wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...]. Uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...].09.2005 r., ulica [...] została zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej. Wybudowanie bloków czyli zabudowa wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi wpisywało się w ustalony cel wywłaszczenia nieruchomości, czyli budowę osiedla mieszkaniowego S., ( osiedle mieszkaniowe i osiedlowa infrastruktura). W świetle cytowanego orzeczenia Trybunału bez znaczenia jest fakt, że inwestycja budowy tych obiektów została rozpoczęta dopiero po upływie 20 lat od momentu wywłaszczenia gruntu. Gdyby nie uwzględniać wyroku TK, konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia od niespełna 20 lat. W orzecznictwie prezentowano też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 623/05, że : "W sytuacji gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy". Bezspornie zagospodarowanie spornej nieruchomości ma charakter trwały. Nie uwzględniając takiego stanowiska zwrotowi miałaby podlegać działka, na której znajdują się niepodzielne części trzech różnych budynków wielorodzinnych, co oznaczałoby zwrot części mieszkań, a nawet części poszczególnych pomieszczeń, czy instalacji wspólnych w budynku. Taki zwrot byłby niewykonalny. W rozpoznawanej sprawie trzeba jednak przede wszystkim stwierdzić, że zrealizowano cel wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku. Nastąpiło to wprawdzie po upływie 10 lat od wywłaszczenia ale przy wykładni i zastosowaniu art. 137 u.g.n. należało uwzględnić zaprezentowane stanowisko TK i uznać, że nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy słusznie też podkreślił, że nie ma podstaw do uznania nieruchomości za zbędną a w konsekwencji nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli w danym momencie nieruchomość jest wykorzystana na inny cel, niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu, jeśli uprzednio nieruchomość była wykorzystywana na cel wywłaszczenia, a rozpoczęcie prac i realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły przed upływem terminów określonych w komentowanym artykule (P. Wojciechowski, komentarz do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro jak stwierdził, nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tylko w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., to we wszystkich innych przypadkach powinna być uznawana za niezbędną na cel wywłaszczenia. Zatem nawet jeśli zrealizowano cel wywłaszczenia w przewidzianych terminach, po czym rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na ten cel, ale następnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości, więc obecnie nieruchomość wykorzystywana jest na inny cel, nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2140/97, LEX nr 48695). Wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu po zrealizowaniu celu wywłaszczenia jest możliwe i nie powoduje obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bowiem z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to - w zakresie jego wykonywania - poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługującego każdemu innemu podmiotowi (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 1025/09, LEX nr 594843; z dnia 13 stycznia 2010 r., I OSK 471/09i_LEX nr 595395; z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1138/08, LEX nr 552276; wyroki WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r., SA/BK 1444//03, LEX nr 173693, oraz SA/Bk 461/03, LEX nr 173689). Przedstawione stanowisko znajduje też swoje umocowanie w tym, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ograniczeń planistycznych tylko dlatego, że mogą lub toczą się postępowania o zwrot nieruchomości. Te uwagi należało poczynić w związku z zarzutem wykorzystania części obiektów na cele komercyjne, gdyż w parterach budynków mieszkalnych na spornej nieruchomości znajdują się lokale użytkowe. Taki charakter zabudowy wynikał z ustaleń kolejnego aktu planistycznego. Nie zmienia to jednak faktu, że wybudowanie budynków mieszkalnych wpisywało się w realizację celu wywłaszczenia wynikającego z umowy. Nie zachowanie tożsamego nazewnictwa - osiedla mieszkaniowego Szwederowo-Południe Sektor E nie ma wpływu na wynik postępowania, gdyż nazewnictwo ma charakter pomocniczy, opisowy a dla oceny spełnienia celu wywłaszczenia, decydujący musi być charakter zabudowy, a ten niewątpliwie jest zbieżny z celem wywłaszczenia Słusznie zatem organ uznał, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, że jeżeli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., I OSK 941/09, LEX nr 595630) (Bończak-Kucharczyk E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex, 2014). Kolejnym zagadnieniem jest ocena skutków ustalenia nieważności przeniesienia własności nieruchomości w formie aportu na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego BTBS sp. z o.o. W tym przedmiocie zapadło prawomocne orzeczenie sądu cywilnego. Z uzasadnienia wyroku z dnia [...].11.2001 r., sygn. IC 2588/99 Sądu Okręgowego w B. wynika, że rozporządzenie przedmiotową nieruchomością poprzez jej wniesienie aportem do BTBS Sp. z o.o. stało w oczywistej sprzeczności z celem wywłaszczenia, bowiem BTBS prowadzi działalność komercyjną. Jak stwierdził Sąd, zakaz użycia nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (w przedmiotowej sprawie pod budowę osiedla mieszkaniowego "S. - Południe Sektor E"), obejmuje nie tylko jej fizyczne wykorzystanie, ale użycie w jakikolwiek inny sposób mieszczący się w ramach prawa własności, w tym zbycie. Analizując ten aspekt sprawy należy jednak podkreślić, że sprawa była oceniana w związku z wnioskiem o zwrot nieruchomości złożonym w 1995r. Wnioskiem tym wszczęto postępowanie i w jego trakcie doszło do zbycia nieruchomości przez wniesienie aportu. Jak słusznie podkreślił Sąd Apelacyjny rozpoznający apelację od wyroku Sąd Okręgowego wyzbycie się nieruchomości, wobec której toczy się postępowanie zwrotowe pozbawiło wnioskodawców uprawnienia, stąd posiadali oni interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności takiej czynności prawnej. Zbycie nieruchomości również nie realizuje celu wywłaszczenia. Należy jednak podkreślić, że sąd cywilny nie mógł i nie orzekał w przedmiocie ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż jest to przesłanka do badania w przypadku zasadności orzekania o zwrocie nieruchomości, którą ocenia się w ramach postępowania administracyjnego. Sąd cywilny uznał, że w związku z wszczęciem postępowania o zwrot nieruchomości, jej zbycie, pozbawiało uprawnienia wnioskodawców do prowadzenia postępowania. Wyrok sądu cywilnego miał zatem wpływ na ocenę istnienie uprawnienia. Nawet stwierdzenie w wyroku, że wykorzystano nieruchomość na inne cele, niż określone w podstawie wywłaszczenia nie przesądzał o braku realizacji celu wywłaszczenia, gdyż po pierwsze sąd odnosił się do wniosku z 1995r. a przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zasadności wniosku z 2004r. , po drugie inne sądy są związane treścią sentencji orzeczenia a nie jego uzasadnieniem, wreszcie po trzecie, w kognicji sądu powszechnego nie leżała ocena przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Orzeczenie sądu opierało się na ustaleniu sprzeczności z prawem wyzbycia się z majątku gminy nieruchomości w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego o jej zwrot. Stwierdzenie nieważności dokonanej czynności prawnej wywołuje skutek ex tunc co oznacza, wywołanie skutku z mocą wsteczną (jakby czynność nie miała miejsca). W konsekwencji skarżący zachowali uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości i z niego skorzystali, składając kolejny wniosek. Posiadanie uprawnienia nie oznacza jednak zasadności żądania o zwrot nieruchomości. Czym innym jest prawo zgłoszenia żądania od jego merytorycznej zasadności. Należy też zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności nie wpłynęło na byt prawny spółki i skuteczność podejmowanych przez nią czynności faktycznych i prawnych. Stwierdzenie nieważności przeniesienia własności nieruchomości w formie aportu wywołuje skutki wyłącznie w sferze wewnętrznej i dotyczy wzajemnych rozliczeń wspólników. Nie wpływa ono na jej działanie na zewnątrz. Należy również podkreślić, że zniwelowanie skutku prawnego dokonanej czynności prawnej nie niweczy jednak czynności faktycznych. Po wyroku zmieniły się okoliczności faktyczne. Tymi okolicznościami była budowa bloków mieszkalnych jako czynności faktycznych określonych w umowie jako cel wywłaszczenia. W latach 1998-2000 wybudowano bloki wchodzące w skład osiedla, przez co zrealizowano cel wywłaszczenia. Wniosek o zwrot nieruchomości złożono w 2004r. a więc w dniu złożenia wniosku cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie ma zatem żadnego znaczenia z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia relacja inwestora z lokatorami i najemcami lokali użytkowych. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla, W związku z zaleceniem Sądu, organ zbadał cel utworzenia i charakter działania B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Spółka pozostawała w silnym powiązaniu funkcjonalnym z gminą. Spółkę B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. utworzyła gmina. Na realizację inwestycji gmina przeznaczyła ok. 40 % środków własnych a reszta pochodziła z kredytu. Gmina miała też wpływ na ustalanie wysokości opłat w zrealizowanych budynkach, zatem można uznać że spółka realizowała ustawowo nałożone na gminę obowiązki. Gminy wykonują zadania własne, a jednym ze wskazanych w ustawie samorządowej zadań gminy jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Podstawowe znaczenie dla określenia zasad na jakich gminy wykonują zadania własne ma ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o gospodarce komunalnej. Normy zawarte w tych aktach przewidują wykonywanie przez gminę zadań własnych, podejmowanych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. [...] gminny przy wykonywaniu swoich zadań ma możliwość korzystania z różnych instrumentów prawnych, przewidzianych przez prawo publiczne i prywatne. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] października 1997 r. M. B. w formie aportu przeniosło własność nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 14.732 m˛ na rzecz B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. utworzonego w formie jednoosobowej Spółki G. B. o charakterze użyteczności publicznej na podstawie Uchwały XXXI/466/96 Rady Miejskiej w B. z dnia [...].11.1996 r. Obecnie G. B. posiada 97,04% udziałów, pozostałe 2,96% udziałów należy do Administracji Domów Miejskich "ADM" Sp. z o.o. B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego zostało utworzone w formie spółki prawa handlowego oraz wyposażone w majątek G. B. stanowiący działkę nr [...] przy ul. [...] w B., w celu wykonywania przez spółkę zadania własnego gminy. Wykonywanie zadań publicznych przez gminę, poprzez utworzenie w tym celu spółki prawa handlowego stanowi samodzielne wykonanie zadań przez gminę, dlatego wybudowanie przez B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego budynków mieszkalno- użytkowych z wbudowanymi garażami na działce objętej wnioskiem o zwrot realizuje cel wywłaszczenia. Reasumując, wprawdzie zabudowa na spornej nieruchomości została zrealizowana po terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale na dzień złożenia wniosku w 2004 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Do wywłaszczenia doszło pod rządem ustawy o u.g.n. , która w podanym pierwotnym brzmieniu nie określała granicznych terminów realizacji celu wywłaszczenia, zatem należało przyjąć przedstawioną na wstępie interpretację zastosowanego przepisu przedstawioną w cytowanym wyroku TK. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem [...] września 2004 r. nastąpiło w zaufaniu do prawa obowiązującego w chwili wywłaszczenia. Zakończenie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem [...] września 2004 r., tym samym obecne terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż jako normy materialno prawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy. Bez znaczenia jest okoliczność, że to nie G. B. była rzeczywistym inwestorem zabudowy spornej działki. Przedmiotowe budynki wybudowało B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., które jak wynika z ustalonych okoliczności powstało w celu realizacji zadania własnego gminy i budując opisane obiekty zrealizowało cel wywłaszczenia. Fakt unieważnienia czynności prawnej przeniesienia nieruchomości na rzecz spółki w formie aportu na podwyższenie kapitału zakładowego ma skutek w sferze prawnej a nie faktycznej, którego dotyczył cel wywłaszczenia. Czynność prawna w części dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przez M. B. na rzecz B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w trakcie trwania postępowania z poprzedniego wniosku dotyczącego zwrotu, była nieważna z uwagi na złamanie przez gminę zakazu zbycia tej nieruchomości w trakcie toczącego się postępowania, niewątpliwie jednak należy uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez trwałe zagospodarowanie nieruchomości i wybudowanie budynków mieszkalnych jako części osiedla przez B. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. (realizującego zadania własne gminy budowy budynków mieszkalnych). Fakt, że aktualne zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] różni się nieznacznie od zagospodarowania planowanego w chwili wywłaszczenia, to jak wskazano powyżej dopuszczalne są odstępstwa od planu realizacji inwestycji, o ile nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania miast zamierzonej lub też obok niej." (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2007r., sygn. akt III CSK 391/06). Użytkowe wykorzystanie parterów obiektów nie zmienia podstawowego ich charakteru jako budynków mieszkalnych, wpisujących się w cel wywłaszczenia i zakres realizacji zadań własnych gminy. Z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia bez znaczenia są relacje cywilnoprawne lokatorów z BTBS sp. z o.o. Część działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w B. wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] - droga gminna. Własność dróg publicznych od dnia [...] stycznia 1999 r. należy wyłącznie do Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienionych w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych - wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Nie było zatem prawnej możliwości zwrotu działki wykorzystywanej jako droga gminna. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ nie naruszył prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.