II SA/Bd 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w [...] i M. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania 1. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. B. z dnia [...] września 2013 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Starosta[...], na podstawie art. 9a, art. 96 ust 1 pkt 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust 1-4, art. 141 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r., Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t.), po rozpoznaniu sprawy z wniosku z dnia 28 kwietnia 2004 r. H. N., M. O. oraz M. R. o zwrot nieruchomości, położonej w[...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr 5/1, położoną w obrębie nr 498 w[...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] na rzecz Gminy[...], orzekł o: 1. zwrocie na rzecz M. Oc. do 1/2 części, H. N. do 1/4 części oraz M. R. do 1/4 część wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie 498 nr 5/1 o pow. 0,1990 ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr[...] jako własność Gminy [...], oznaczonej wg projektu podziału nr 5/4, 2. odmowie zwrotu na rzecz: H. N., M. O. oraz M. R. części wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości, położonej w[...], stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie 498 nr 5/1 o pow. 0,0130 ha, oznaczonej wg projektu podziału nr 5/3; zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] jako własność Gminy [...], 3. ustaleniu wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za określoną w pkt 1 część nieruchomości podlegającą zwrotowi, zmniejszoną o kwotę wynikającą ze spadku wartości nieruchomości, w wysokości 138 582, 94 zł. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, że aktem notarialnym repertorium A nr [...] spisanym w dniu 13.06.1978 r. H. N., K. N. oraz M. K. M. sprzedali Państwu Polskiemu własność nieruchomości położonej w[...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o pow. 0,2360 ha. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa Polskiego w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z ww. umowy, nieruchomość ta zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...]r., nr [...] wydaną przez [...] Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Cena przedmiotu sprzedaży została ustalona na kwotę 626.082,00 zł. Po skomunalizowaniu nieruchomość ta stała się własnością Gminy [...]. W dniu 22.03.1995 r. M. O. oraz K. N. złożyli po raz pierwszy wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W dniu 21.10.1997 r. Miasto [...] przeniosło w formie aportu własność nieruchomości na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...], której jedynym udziałowcem jest Gmina[...]. W dniu 15.12.1997 r. została wydana na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. decyzja o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalno- usługowych z wbudowanymi garażami, natomiast wyrokiem z dnia 5.11.2001 r., sygn. [...] Sąd Okręgowy w [...] I Wydział Cywilny oraz wyrokiem z dnia 5.06.2002 r., sygn. [...] Sąd Apelacyjny w [...]orzekł, iż czynność prawna w części dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr 5/1 przez Miasto [...] na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. została uznana za nieważną, bowiem został złamany przez gminę zakaz zbycia tej nieruchomości na cel inny, niż określony w momencie wywłaszczenia. Pismem z dnia 28.04.2004 r. H. N., M. O. oraz M. R. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w obrębie 498, oznaczonej nr ewidencyjnym 5/1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] wyłączył Prezydenta [...] z prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej załatwienia wyznaczył Starostę[...]. Pismem z dnia 20.08.2004 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej nr 5/1 poprzez przywrócenie wpisu własności na rzecz Gminy[...], Starosta [...] postanowieniem z dnia 4.10.2004 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne. Po uregulowaniu stanu prawnego postanowieniem z dnia 21.07.2009 r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż od 10.06.1976 r. dla przedmiotowej działki obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta[...], zatwierdzony Zarządzeniem nr 43/76 Wojewody [...] z dnia 3.05.1976 r. (opublikowany w Dz. U. WRN nr 7 poz. 54 z dnia 26.05.1976 r.). Zgodnie z ustaleniami ww. planu wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w granicach terenu oznaczonego symbolem "B 06 U" - teren usług z zielenią towarzyszącą. Od 11.01.1980 r. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" zatwierdzonego zarządzeniem nr 19/79 Prezydenta Miasta [...] z dnia 30.10.1979 r. ogłoszonym w Dz. Urz. WRN nr 8/79, poz. 85 z dnia 27.12.1979 r., przedmiotowa działka znajdowała się w granicach terenu oznaczonego symbolami "E 12 UAC - teren administracji i zespołu usług wielofunkcyjnych, "E15 KS" - teren urządzeń komunikacji samochodowej, "E 52 KW" - teren komunikacji wewnętrznej. Organ ustalił, że w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ugn od momentu wywłaszczenia nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Dopiero po upływie prawie 19 lat od wywłaszczenia, w roku 1997 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nieruchomości na podstawie której w latach 1998-2000 zrealizowano zabudowę mieszkaniowo usługową z wbudowanymi garażami. Zabudowa ta nie stanowi elementu osiedla mieszkaniowego [...] strefa E. Nie została zrealizowana zabudowa o charakterze oświatowym, czy usług o charakterze publicznym np. poczta. Organ powołał się tutaj na wyrok SO z 5. 11.2001 r. I C 2588/99, który stwierdził, że rozporządzanie przedmiotową nieruchomością przez wniesienie jej jako aportu do BTBS sp. z o.o. stało w oczywistej sprzeczności z celem wywłaszczenia. W dniu 29.07.2010 r. przeprowadzono oględziny wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, podczas których ustalono, że działka nr 5/1 stanowi część pasa drogowego oraz jest zabudowana fragmentami trzech budynków mieszkalno - usługowych. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia 23.02.2012 r. Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w[...], część działki nr 5/1 w obrębie ewidencyjnym 498 w [...] wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...]. Ponadto zgodnie z uchwałą nr LIV/1080/05 Rady Miasta [...] z dnia 28.09.2005 r., ulica [...] została zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej. Starosta [...] przyjął jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia 25.05.2013 r., zgodnie z którym aktualna wartość rynkowa zwracanej nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę ewidencyjną nr 5/4 o powierzchni 0,1990 ha wynosi 812.457,00 zł. Wartość zwracanej części nieruchomości na dzień wywłaszczenia tj. 13.06.1978 r. wynosi 872.436,00 zł. W dniu 20.08.2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną na której strony mogły zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie, w tym z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Odnosząc się do meritum sprawy, orzekający organ przyznał, że podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 219/08, iż stosownie do przepisu art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu z rozliczeniem wedle reguł zawartych w art. 140 tej ustawy, przy czym wywłaszczenie jest niewątpliwie szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie da się zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (sygn. akt II SA/Po 370/11 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2011-12-21). Biorąc pod uwagę powyższe oraz przywołane orzecznictwo, orzekający organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie należy orzec o zwrocie wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości. Wyjaśniając kwestię poniesionych nakładów na przedmiotowej nieruchomości przez osoby trzecie, przytoczono uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2003 r., sygn. OPS 6/2003, w której Sąd stwierdził, iż z przepisu art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że rozliczenia o których mowa są dokonywane wyłącznie między Skarbem Państwa lub gminą, a osobą na rzecz której orzeczony został zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie jest to uzależnione, czy też powiązane w jakikolwiek sposób z kwestią, kto dokonał nakładów na wywłaszczoną nieruchomość, które wpłynęły na zmianę jej wartości w chwili zwrotu. Także przepis art. 138 ust. 2 tej ustawy, w ocenie organu nie uzależnia w jakimkolwiek zakresie wygaśnięcia stosunku najmu od tego, czy najemca poczynił jakiekolwiek nakłady na tę nieruchomość, dlatego nie ma materialno - prawnej podstawy do uzależnienia udziału najemcy wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu o jej zwrot od tego, czy poczynił on nakłady na tę nieruchomość. W konsekwencji uznano, że nakłady na wywłaszczoną nieruchomość poniesione przez najemcę mają charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu mogą być w pełni dochodzone przez niego w postępowaniu przed sądem powszechnym, niezależnie od kwestii rozliczeń, o jakich mowa w art. 140 analizowanej ustawy. Pismem z dnia 8.10.2013 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 kpa poprzez całkowite pominięcie przez organ I instancji okoliczności, iż projekt podziału zwracanych na rzecz wnioskodawców nieruchomości powinien stanowić integralną część zaskarżonej decyzji. Zarzucono również naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia nieprawidłowego wniosku, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do częściowego zwrotu nieruchomości, pomimo tego że została ona w sposób trwały zagospodarowana budynkiem mieszkalnym. Nadto zarzucono naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie przy ustalaniu zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie[...], bezspornego faktu zwiększenia wartości spornej nieruchomości po dacie jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa, co tym samym prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia się żądających zwrotu gruntu kosztem Gminy [...]. Organ reprezentujący Gminę [...] całkowicie zakwestionował merytoryczne rozstrzygnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości, wskazując, iż pozbawione logiki wydaje się orzeczenie o zwrocie nieruchomości trwale zagospodarowanej, w taki sposób jak to ma miejsce w omawianym postępowaniu, gdy na terenie, który zamierza w swojej wadliwej decyzji zwrócić wnioskodawcom organ I instancji, usytuowane są duże fragmenty trzech bloków mieszkalnych. Oznacza to niewątpliwie, że nieruchomość ta została w sposób trwały zagospodarowana ogromnym nakładem finansowym i według odwołującego się już sama ta okoliczność stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zwrotu nieruchomości. Zdaniem Prezydenta trudno konkludować, tak jak uczynił to organ stopnia podstawowego, iż wybudowanie bloków niweczyło ustalony cel wywłaszczenia nieruchomości, czyli budowę osiedla mieszkaniowego [...], a takie właśnie wnioski zostały wyprowadzone przez Starostę [...]. Dla takiej oceny bez znaczenia jest fakt, że inwestycja budowy tych obiektów została rozpoczęta dopiero po upływie 20 lat od momentu wywłaszczenia gruntu, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I SA/Kr 1118/08. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat, a takiej interpretacji w ocenie strony odwołującej się nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. Jak wskazano, stanowisko odwołującej się wzmacnia także i to jednoznacznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 623/05, w którego sentencji stwierdzono: "W sytuacji gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy". Powoływana przez Starostę [...] w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia okoliczność trwałego zagospodarowania spornej nieruchomości w trakcie toczącego się już postępowania o zwrot nieruchomości, nie może być także w ocenie odwołującego się przesłanką do pozytywnej decyzji o zwrocie. Nie jest bowiem celem postępowania administracyjnego naprawianie ewentualnych szkód, które mogli ponieść bądź ponieśli wnioskodawcy w wyniku zaistnienia takiej sytuacji. Tego typu roszczenia winny być rozstrzygane przez sąd cywilny. W swoim orzeczeniu Starosta [...] w ocenie skarżącej gminy naruszył także w sposób oczywisty art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż nie budzi wątpliwości fakt, że wartość nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości, po dacie jej wywłaszczenia zdecydowanie wzrosła wskutek nakładów dokonanych przez jej nowego zarządcę, a zestawiając tę okoliczność z brzmieniem wskazanego przepisu prawnego trzeba stwierdzić, iż obowiązkiem organu orzekającego w sprawie było zwiększenie wartości ustalonego zwaloryzowanego odszkodowania. Na uzasadnienie swojego przeciwnego stanowiska w tym względzie organ stopnia podstawowego przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1971/10, jednak jak zauważył Prezydent, orzeczenie to zostało podjęte przez NSA w składzie 3 osobowym i nie posiada ono charakteru zasady prawnej, a ponadto w momencie poniesienia nakładów zgodnie z celem wywłaszczenia, nie może być mowy o zwrocie nieruchomości. Tym samym przepis art. 140 ust. 4 nie miałby nigdy zastosowania. Jednocześnie podniesiono, że krytykowane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego a contrario skłania do wniosku, iż w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości po dacie jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, na skutek działań niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia, to również nie należy tego brać pod uwagę przy ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania. Zdaniem odwołującego się dokonana przez Starostę [...] błędna wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. może doprowadzić do uzyskania przez jedną osobę korzyści majątkowej kosztem drugiej osoby bez podstawy prawnej, czyli prowadzi do tzw. bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 kodeksu cywilnego) i bez znaczenia w tym kontekście jest argumentacja organu I instancji, dotycząca możliwości dochodzenia poniesionych nakładów na drodze postępowania cywilnego; skoro bowiem decyzja o zwrocie nieruchomości powoduje konsekwencje w sferze cywilnej polegające na zmianie właściciela, winna także konsekwentnie uregulować inne kwestie z tym związane w myśl dyrektywy wykładni prawa a maiori ad minus (komu wolno więcej, temu tym bardziej wolno mniej). Z ostrożności, gdyby organ odwoławczy nie podzielał poglądów skarżącego w tej materii, strona zauważyła, iż nakłady poniesione na spornych nieruchomościach zostały dokonane zgodnie z celem wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. Pismem z dnia 14.10.2013 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosło też [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Spółka podniosła następujące zarzuty: 1. niewłaściwą interpretację przepisów prawa, w szczególności przepisu art. 1 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skoro nie uwzględniono przy orzekaniu podstawowej kwestii, tj. nieodwracalnego skutku w postaci trwałej zabudowy trzema wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, stanowiącego podstawową przeszkodę dla zwrotu nieruchomości, 2. nieuwzględnienie, że sporna nieruchomość zabudowana została wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, czyli de facto zgodnie z celem wywłaszczenia - osiedle mieszkaniowe i osiedlowa infrastruktura, 3. nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, w tym uzasadnionego interesu odwołującego się - właściciela trwałych, znacznych nakładów poczynionych legalnie na terenie spornej nieruchomości. Odwołująca się nie zakwestionowała faktu najpierw wywłaszczenia nieruchomości należącej do wnioskodawców, a następnie niezrealizowania celu wywłaszczenia w ciągu 7, czy 10 lat, na co BTBS, a nawet Miasto [...] (skoro podmioty te nie istniały w tych datach) nie mogło mieć wpływu. Jednak według odwołującej się spółki, ochrona interesu wnioskodawców nie powinna naruszać słusznych interesów innych, w tym w szczególności prawa własności innych osób lub podmiotów. Zaskarżona decyzja stanowiąc o bezwarunkowym zwrocie nieruchomości, nie uwzględnia tego, że naruszone w ten sposób zostaje prawo własności BTBS, które działając w dobrej wierze, zabudowało sporną nieruchomość, przeznaczając wybudowane mieszkania na wynajem osobom, nie dysponującym innymi tytułami prawnymi do lokalu w [...]. Odwołująca się wskazała na następujące przesłanki, potwierdzające brak uzasadnienia dla zwrotu nieruchomości wnioskodawcom: 1. sami wnioskodawcy zainteresowani są pieniężnym odszkodowaniem, a nie zwrotem gruntu w naturze, 2. zwrot nieruchomości zabudowanej od lat wielorodzinnymi budynkami czynszowymi, spowoduje niepotrzebne konflikty i oddali podstawowy cel wnioskodawców - zaspokojenie roszczeń finansowych, 3. BTBS poczyniło na zwracanej działce nakłady, znacznie przekraczające wartość spornej nieruchomości: na budynek przy ul. [...]- 3.079.578,28 PLN, na budynek przy ul. [...] - 3.805.587,00 PLN oraz na budynek przy ul. [...] - 6.600.633,45 PLN, 4. do zabudowy spornej nieruchomości trzema budynkami (przy ul. [...] 1A, 1B i 1C) doszło legalnie, na każdym etapie procesu inwestycyjnego, na gruncie, którym BTBS dysponowało dla celów budowlanych, 5. BTBS nie tyle miało prawo, ile obowiązek terminowego zrealizowania inwestycji zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zamówionymi dokumentacjami projektowymi i pozwoleniami na budowę, 6. inwestycje realizowano w latach 1997-2000 w ramach rządowego systemu budownictwa społecznego wspieranego środkami [...] Funduszu Mieszkaniowego, 7. wybudowane budynki nie mają charakteru komercyjnego, wynajmowane są wyłącznie osobom spełniającym kryteria dochodowe i inne określone ustawą z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, 8. w części trzech niepodzielnych budynków wielorodzinnych posadowionych na spornej działce, zlokalizowane są 44 wynajęte mieszkania, 9. zwrotowi miałaby podlegać działka, na której znajdują się niezwiązane ze sobą, niepodzielne części trzech różnych budynków wielorodzinnych, co oznacza także zwrot części mieszkań, a nawet części poszczególnych pomieszczeń, czy instalacji wspólnych w budynku; już to wskazuje na konieczność uwzględnienia przy orzekaniu o zwrocie, charakteru i sposobu trwałego zagospodarowania nieruchomości, w której sprawie toczy się postępowanie administracyjne o zwrot, 10. przychody uzyskiwane z czynszu najmu służą na pokrycie spłaty kredytów zaciągniętych na budowę w Banku[...], a wybudowane budynki stanowią zabezpieczenie spłaty tych kredytów. Zabudowa mieszkaniowa zrealizowana przy ul. [...] przez BTBS, mieści się w zakresie "szkoły - boisko sportowe - mieszkalnictwo zbiorowe", dlatego w ocenie skarżącej trudno wymagać, aby zwłaszcza po zmianie ustroju, plany przestrzenne opracowywane na podstawie różnych ustaw i standardów urbanistycznych, pozostawały niezmienne i nie uwzględniały zmieniających się potrzeb mieszkańców, komunikacji, ochrony środowiska, innych. Należy uwzględniać tu także, przyznaną gminom ustawową, wyłączną kompetencję do stanowienia ładu przestrzennego. Niezależnie od tego, w bezpośrednim sąsiedztwie spornej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, znajdują się szkoła i boisko sportowe co oznacza, że plany aktualne na dzień wywłaszczenia wnioskodawców zostały zrealizowane. Zdaniem BTBS nie może mieć tu znaczenia, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że zabudowa dokonywana w innych realiach, niż obowiązujące w latach 70-tych, nie stanowi obecnie osiedla mieszkaniowego [...] Sektor E, gdyż nazewnictwo to ma jedynie charakter pomocniczy, a dla oceny spełnienia celu wywłaszczenia, decydujący musi być charakter zabudowy, niewątpliwie w przedmiotowej sprawie zbieżny z celem wywłaszczenia. Wybudowane przez BTBS budynki są zamieszkałe, znajdują się bardzo dobrym stanie technicznym, ich standard oraz zagospodarowanie terenu wokół budynków mogą ulec tylko poprawie. Strona odwołująca się podniosła, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do prawa własności przysługującego BTBS w stosunku do wybudowanych trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych, ponieważ zabudowano sporną działkę, dysponując tą nieruchomością jako swoją własnością, wniesioną w formie wkładu rzeczowego do spółki (aport). Brak było wówczas jakichkolwiek przesłanek, że nieruchomość ta może być przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości np. wywłaszczonym właścicielom. Zwrot nieruchomości w zastosowanej formie, uzasadniony dla nieruchomości niezagospodarowanej lub zagospodarowanej nietrwale, musiałby się odbyć kosztem praw przysługujących działającemu w dobrej wierze i legalnie inwestorowi i sytuację taką odwołująca się traktuje za niedopuszczalną, zwłaszcza, że godzi w słuszne interesy kilku podmiotów: BTBS, kilkudziesięciu najemców, Banku kredytującego inwestycje zrealizowane na spornej działce. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe; organ I instancji prawidłowo przyjął, iż wywłaszczenie odbyło się na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), jak również bezspornym jest, iż umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...], Skarb Państwa nabył własność nieruchomości położonej w[...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o pow. 0,2360 ha, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...]. Podkreślono, iż organ I instancji słusznie ustalił, że od momentu wywłaszczenia nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla przedmiotowej nieruchomości po upływie prawie 19 lat od wywłaszczenia wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, na podstawie której w latach 1998-2000 BTBS Sp. z o.o. zrealizowała zabudowę mieszkaniowo - usługową z wbudowanymi garażami. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż to nie Gmina [...] wybudowała przedmiotowe budynki, a [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., które posiada osobowość prawną i prowadzi na tej nieruchomości działalność komercyjną, więc sprzeczną z celem wywłaszczenia. Nadto z uzasadnienia do wyroku z dnia 5.11.2001 r., sygn. [...] Sądu Okręgowego w [...] wynika, że rozporządzenie przedmiotową nieruchomością poprzez jej wniesienie aportem do BTBS Sp. z o.o. stało w oczywistej sprzeczności z celem wywłaszczenia, bowiem BTBS prowadzi działalność komercyjną. Zakaz użycia nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (w przedmiotowej sprawie pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]"), obejmuje nie tylko jej fizyczne wykorzystanie, ale użycie w jakikolwiek inny sposób mieszczący się w ramach prawa własności, w tym zbycie. Ponadto fakt, iż to Gmina [...] jest większościowym udziałowcem Spółki z o.o. jaką jest BTBS nie ma w ocenie Wojewody żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r., sygn. P 38/11 nie może mieć zastosowania, gdyż na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji o zwrocie to nie gmina zrealizowała cel wywłaszczenia, a BTBS sp. z o.o., jako spółka prawa handlowego posiadająca osobowość prawną, dlatego nie sposób uznać, że BTBS Sp. z o.o. wybudowały przedmiotowe budynki realizując politykę mieszkaniową gminy, gdyż BTBS jest spółką prawa handlowego, w której Gmina [...] jest tylko jednym z udziałowców. Ponadto zdaniem Wojewody nie można zgodzić się z Prezydentem [...], iż projekt podziału zwracanych na rzecz wnioskodawców nieruchomości, winien stanowić integralną część zaskarżonego orzeczenia. Dodatkowo żaden przepis szczególny nie stanowi, że składnikiem decyzji o zwrocie nieruchomości powinien być projekt jej podziału. Jednocześnie stosowne wpisy w księgach wieczystych oraz zmiany w ewidencji gruntów powstają dopiero w momencie kiedy wydana decyzja zwracająca wywłaszczoną nieruchomość stanie się ostateczna. Następuje wtedy zlecenie przez organ prowadzący postępowanie wyłonionemu w przetargu geodecie dokończenia prac związanych z procedurą podziału i dopiero na podstawie powstałego wyciągu z wykazu zmian gruntowych sporządzonemu w oparciu o konkretny projekt podziału złożony w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, następują wpisy w księgach wieczystych i ewidencji gruntów. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że nakłady poniesione przez najemcę (BTBS Sp. z o.o. użytkuje nieruchomość na podstawie umowy użyczenia) mają charakter wyłącznie cywilno - prawny i w razie sporu mogą być w pełni dochodzone przez niego w postępowaniu przed sądem powszechnym, niezależnie od kwestii rozliczeń, o jakich mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może w ocenie Wojewody obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, a zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania, dlatego niesłuszny jest zarzut Prezydenta [...] dotyczący bezpodstawnego wzbogacenia żądających zwrotu gruntu kosztem Gminy[...]. Organ odwoławczy ocenił również operat szacunkowy z dnia 25.05.2013 r. podnosząc, iż został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, zatem zasługuje na uwzględnienie i słusznie organ I instancji dopuścił go jako dowód w sprawie na zasadzie art. 80 Kpa. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób wystarczający i jednoznaczny udokumentował, iż zabudowa mieszkaniowo - usługowa wraz z garażami na zwracanej nieruchomości została zrealizowana po terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zabudowa ta nie ma charakteru oświatowego, czy publicznego, bowiem BTBS prowadzi na niej działalność komercyjną - co jest okolicznością bezsporną - więc sprzeczną z celem wywłaszczenia. Ponadto jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, część działki nr 5/1 w obrębie ewidencyjnym 498 w [...] wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] - droga gminna i prawidłowo w punkcie 2 decyzji Starosta [...]odmówił jej zwrotu. W skardze do sądu Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając decyzji organu II instancji: 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014, poz. 518 z późn. zm.), polegające na uznaniu za zbędną zwracanej nieruchomości na cel wywłaszczenia, pomimo jej wykorzystania na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię realizacji zadań użyteczności publicznej i nie zastosowanie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2014 r., poz. 379 z późn. zm.) oraz art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz. 236), wskazujący, iż gmina może wykonywać zadania własne podejmowane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb w formie utworzonego przez siebie podmiotu prawa prywatnego, w szczególności spółki prawa handlowego. 3. naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie przesłanek zawartych w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pominięcie faktu bezspornego zwiększenia wartości spornej nieruchomości (Dz. U. z 2014, poz. 518 z późn. zm.) i po dacie jej nabycia przez Skarb Państwa, co jednoznacznie prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia wnioskodawcy zwrotu. W ocenie skarżącego, terminy wskazane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania w sprawie zwrotu została wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a w obowiązującej ówcześnie ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Wejście w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami doprowadziło do wprowadzenia definicji przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Z dniem 22 września 2004r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W dniu 15 grudnia 1997 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę odnoszącą się do działki nr 5/1 przy ul. [...], na podstawie której w okresie od września 1998 r. do sierpnia 2000 r. oddano do użytku trzy budynki mieszkalno- użytkowe. W ocenie strony skarżącej Wojewoda [...] błędnie zatem odniósł terminy wskazane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozpatrując odwołanie od decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr 5/1, obręb 498, ponieważ błędnym jest ocenianie okoliczności faktycznych przed wejściem w życie danej normy prawnej i stanowi to naruszenie zasady nie działania prawa wstecz. Wskazano, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. nastąpiło w zaufaniu do prawa obowiązującego w chwili tej realizacji. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. a ich zakończenie przed dniem 22 września 2004 r., tym samym w ocenie skarżącego terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż jako normy materialno prawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11). Odnosząc się do stanowiska zawartego w decyzji Starosty[...], poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody[...], iż aktualne zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej działkę nr 5/1 różni się od zagospodarowania planowanego w chwili wywłaszczenia, wskazano, że dopuszczalne są odstępstwa od planu realizacji inwestycji, o ile nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia. "Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania miast zamierzonej lub też obok niej." (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2007r., sygn. akt III CSK 391/06). Uzupełniając zawarte powyżej opinie, zaznaczono, iż wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem strony skarżącej błędna jest argumentacja zawarta w decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego, iż realizacja zabudowy mieszkaniowo- usługowej z wbudowanymi garażami min. na działce nr 5/1 przez [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. pozostaje w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia, bowiem przyjęte przez organ stanowisko nie uwzględnia określonych prawem zasad na jakich gminy wykonują zadania własne, a jednym ze wskazanych zadań gminy jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Samorząd gminny przy wykonywaniu swoich zadań ma możliwość korzystania z różnych instrumentów prawnych, przewidzianych przez prawo publiczne i prywatne. Podstawowe znaczenie dla określenia zasad na jakich gminy wykonują zadania własne mają ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o gospodarce komunalnej. Normy zawarte w tych aktach przewidują wykonywanie przez gminę zadań własnych, podejmowanych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Wskazano, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] r. Miasto [...] w formie aportu przeniosło własność nieruchomości położonej w[...], stanowiącej działkę nr 5 o pow. 14.732 m² na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. utworzonego w formie jednoosobowej Spółki Gminy [...] o charakterze użyteczności publicznej na podstawie Uchwały XXXI/466/96 Rady Miejskiej w [...] z dnia 6.11.1996 r. Obecnie Gmina [...] posiada 97,04% udziałów, pozostałe 2,96% udziałów należy do [...] "[...]" Sp. z o.o. [...]Towarzystwo Budownictwa Społecznego zostało utworzone w formie spółki prawa handlowego oraz wyposażone w majątek gminy [...] stanowiący działkę nr 5 przy ul. [...], w celu wykonywania przez spółkę zadania własnego gminy. Skarżący uznał więc, że wykonywanie zadań publicznych przez gminę, poprzez utworzenie w tym celu spółki prawa handlowego należy rozumieć jako samodzielne wykonanie zadań przez gminę, dlatego błędne jest rozumowanie Wojewody [...] zawarte w zaskarżonej decyzji, iż wybudowanie przez [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego budynków mieszkalno- użytkowych z wbudowanymi garażami na działce objętej wnioskiem o zwrot nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia; mylne jest również twierdzenie, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż Gmina [...] jest większościowym udziałowcem spółki. Wskazano, że bezspornym jest, iż czynność prawna w części dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 5 przez Miasto [...] na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w trakcie trwania postępowania dotyczącego zwrotu, jest nieważna z uwagi na złamanie przez gminę zakazu zbycia tej nieruchomości w trakcie toczącego się postępowania, niewątpliwie jednak należy uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez trwałe zagospodarowanie nieruchomości i wybudowanie przez [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. realizującego zadania własne gminy budynków mieszkalno - usługowych z wbudowanymi garażami. Skarżący podniósł również, że uzasadniając decyzję Wojewoda [...] niewłaściwie, w opinii skarżącego, uznał, że nakłady poczynione na nieruchomości, bezsprzecznie powiększające jej wartość, mają charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Nieruchomość stanowiąca działkę nr 5/1 została zagospodarowana zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, przy zachowaniu charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego użytkuje nieruchomość na podstawie umowy użyczenia dopiero od momentu uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 5.11.2001 r., sygn. [...], tym samym w momencie ponoszenia nakładów na nieruchomości było jej właścicielem. Stanowisko Wojewody [...] zwarte w zaskarżonej decyzji, mówiące o tym, iż w przy określeniu wartości spornej nieruchomości poniesione nakłady nie podlegają uwzględnieniu oraz że nie prowadzi to do bezpodstawnego wzbogacenia wnioskodawców zwrotu kosztem Gminy [...] w ocenie skarżącego jest mylne, ponieważ Gmina [...] w momencie przeniesienia aportem do spółki [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego nieruchomości położonej w[...], była jej jedynym wspólnikiem. Utworzona spółka prawa handlowego, została powołana w celu realizacji zadań własnych gminy, zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkaniowych, dlatego poniesione przez powstałą spółkę nakłady, jednoznacznie należy utożsamiać z nakładami poniesionymi przez gminę [...]. Mając na względzie zrealizowanie celu wywłaszczenia w zaufaniu do prawa obowiązującego w chwili tej realizacji, zdaniem strony skarżącej należy uznać, iż zastosowanie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiotowej sprawie jest w pełni uzasadnione. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...] również wniosło skargę do sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania: W związku z faktem, że skargi wniesiono na tę samą decyzję, Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., postanowieniem z 14.04. 2015 r. połączył sprawy o sygn. II SA/Bd 12/15 i II SA/Bd 10/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka zarzuciła decyzji organu II instancji: 1. niewłaściwą interpretację przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wobec nieuwzględnienia, wystąpienia nieodwracalnego skutku w postaci trwałej zabudowy trzema wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, 2. nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy i orzekaniu faktu, że sporna nieruchomość zabudowana została wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, tj. zgodnie z celem wywłaszczenia, 3. niewłaściwą i niezgodną ze stanem faktycznym ocenę statusu [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego, mającą znaczenie dla treści decyzji. Przytaczając w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca wskazała dodatkowo, iż w sprawie orzeczono o zwrocie nieruchomości, wywłaszczonej jako niezabudowana mimo, że nieruchomość ta, stanowiąca własność Miasta [...], a pozostająca w użytkowaniu [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego (dalej BTBS), została pod koniec lat 90-tych, zabudowana trzema wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi z mieszkaniami na wynajem, w ramach rządowego programu wspierania budownictwa mieszkaniowego i w celu realizacji zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Ponadto podkreślono, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia m.in. treści wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r. II SA/Łd 372/13, opartego na wcześniejszym wyroku NSA I OSK 1832/11 wydanym w tej samej sprawie, gdzie w uzasadnieniu stwierdza się, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i to niezależnie od terminu jego realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Orzeczenie to zdaniem skarżącej spółki wskazuje na konieczność uwzględnienia zasady stabilności porządku prawnego i niedopuszczalność sytuacji zwrotu nieruchomości, w przypadku wykorzystywania wywłaszczonej wcześniej nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia przez wiele lat. W odpowiedzi na skargi organ, nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia, wniósł o ich oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględnienie skargi na decyzje skutkować może wyłącznie ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego w drodze uchylenia aktu, bądź stwierdzenia jego nieważności w razie stwierdzenia wad z art. 156 k.p.a., naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia reguł procedury administracyjnej, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/2011 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że zgodnie z wyrokiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot a przed 2004 r. cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 28 listopada 2003 r. Według Trybunału, niezgodne z konstytucją jest nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu regulującemu przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. W okresie 1990-2004 jednostki samorządu terytorialnego dostosowywały swoje postępowanie do obowiązującej wówczas sądowej wykładni ustawowych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z którą za zbędne i podlegające zwrotowi należało uznać tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o ich zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany. Po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Za niezgodną z Konstytucją uważa Trybunał konieczność stosowania tego przepisu z mocą wsteczną do sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, ale po upływie 10-letniego okresu liczonego od dnia wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Wobec jednostek samorządu terytorialnego, powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny nie odnalazł też w treści konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji) argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, za wyjątkiem wypracowanego w orzecznictwie sądowym przed 2004 r. warunku dokonywania oceny zrealizowania celu wywłaszczenia w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości. W konsekwencji oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. należy nadal dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wprawdzie wyrok TK zapadł po wydaniu decyzji przez organ I instancji jednak Sąd podziela ten kierunek wcześniejszego orzecznictwa, który wpisuje się w prezentowane stanowisko TK. Istotne zatem dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie kiedy wniosek o zwrot został złożony oraz czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w 1995 r. byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości M. O. i K. N. wystąpili o zwrot spornej nieruchomości, stwierdzając, że do dnia złożenia wniosku nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony przy jej wywłaszczeniu. Następnie w uzasadnieniu wskazano, że 28.04. 2004 r. byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości (H. N., M. O. oraz spadkobierca K. N. jak wynika z akt – M. R.) wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sprawę rozpoznano na podstawie wniosku z 28.04.2004 r. lecz brakuje informacji jakie były losy poprzedniego wniosku. Wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie nie tylko z formalnoprawnego punktu widzenia tj. braku podstaw do rozpoznawania ponownie tej samej sprawy, ale także dla oceny, czy istnieją ewentualne podstawy do zwrotu nieruchomości o ile zrealizowano cel wywłaszczenia do momentu złożenia wniosku. Brakuje też właściwej analizy czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano zabudowę mieszkalno-usługową z wbudowanymi garażami. Organy uznały, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Po pierwsze stwierdzono, że doszło do przekroczenia terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. w nowym brzmieniu. Odczytując literalnie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. inwestycje powinny być rozpoczęte w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia, zaś realizacja tych obiektów powinna się zakończyć 10 lat od daty wywłaszczenia. Budowę zrealizowano po upływie 19 lat od wywłaszczenia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, wsteczne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i skomunalizowanych nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraźne naruszenie art. 2 Konstytucji. Jednostki samorządu terytorialnego mogły zasadnie oczekiwać, że ustawodawca po 22 września 2004 r. będzie szanował ogólny kształt dotychczasowych zasad zwrotu nieruchomości skomunalizowanych, jakie obowiązywały w okresie transformacji systemowej. Do nich podmioty te dostosowywały swoje zachowanie od chwili swego powstania w 1990 r. W szczególności do obowiązujących reguł zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego dostosowywały swoje postępowanie względem nieruchomości wywłaszczonych przed 1990 r., które nabyły z mocy prawa 27 maja 1990 r. w toku procesu komunalizacji mienia państwowego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Jak podkreślił Trybunał ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez j.s.t. w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności j.s.t. (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Ponadto wsteczne stosowanie przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stawia w niekorzystnej sytuacji te jednostki samorządu terytorialnego, które dokończyły z własnych środków rozpoczęte inwestycje, w porównaniu z tymi podmiotami, które przed 1 stycznia 1998 r. sprzedały wywłaszczone nieruchomości lub ustanowiły na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji podmioty te skorzystały z możliwości odpłatnego rozporządzenia nieruchomością i nawet jeśli nie zrealizowano na niej nigdy celu wywłaszczenia, byłym właścicielom nie przysługuje roszczenie do żądania jej zwrotu (art. 229 u.g.n.). Wyjątkiem jest utrzymanie wypracowanej w orzecznictwie sądowym w latach 1990-2004 konieczności dokonywania oceny momentu zrealizowania celu wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez jej byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Tylko wówczas może być spełniony postulat, by dla omawianej kategorii nieruchomości uchylić nowe, a przywrócić dotychczasowe reguły obowiązujące w sądowej wykładni przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W tym rozumieniu kluczowe znaczenie mają losy wniosku z 1995 r. Zgodnie z sentencją wyroku TK, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Organ stwierdził też, że zabudowa nie stanowi elementu osiedla mieszkaniowego [...]Strefa E i nie została zrealizowana zabudowa o charakterze oświatowym czy o charakterze publicznym. Z podanych stwierdzeń nie wynika jednoznacznie czy przeszkodą do oceny realizacji celu wywłaszczenia jest przedmiot zabudowy czy obszarowa niezgodność posadowienia inwestycji. Odnosząc się do zabudowy o charakterze oświatowym organ zdaje się wskazywać na ogólny plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony zarządzeniem Wojewody z 1976 r., pomijając określenie celu zawartego w umowie. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego natomiast trudno uznać, by zabudowa mieszkalno- usługowa nie wpisywała się w charakerystykę osiedla mieszkaniowego. W takim przypadku należy przypuszczać, że organ miał na myśli, że w grę wchodzi umiejscowienie obiektów w niezgodnym z umową obszarze. Te okoliczności wymagają jednak jednoznacznego wyjaśnienia, gdyż trudno snuć domniemania w przedmiocie ustaleń stanu faktycznego. Nie stanowi wyjaśniania stanowisko organu I instancji odwołującego się do wyroku SO o sprzeczności z celem wywłaszczenia pokrycia aportem udziałów i wniesienie jako aportu nieruchomości do BTBS sp z o.o. Oczywistym jest, że pokrycie udziałów aportem w postaci przedmiotowej nieruchomości nie realizowało celu wywłaszczenia. Nie jest jednak wykluczona ocena, że wywłaszczona nieruchomość gruntowa została zabudowana nieruchomością w sposób, który wpisuje się w realizację celu publicznego polegającą na budowie osiedla mieszkaniowego, pomimo wcześniejszego zadysponowania nieruchomością w sposób sprzeczny z prawem, a następnie stwierdzenia nieważności tej czynności i skutków z tym związanych. Kolejnym zagadnieniem jest realizacja przedsięwzięcia przez BTBS sp z o.o. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez j.s.t. jako zadania własne. TK stwierdził, że ustawa może również zlecić j.s.t. wykonywanie innych zadań publicznych, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji). Wykładnia pojęcia "zaspokajanie potrzeb mieszkańców" jako cel działalności samorządu terytorialnego jest szeroka, ponieważ cel ten ma być osiągany poprzez całą jego działalność (por. wciąż aktualna uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r., cz. II, poz. 46). Ocena możliwości realizacji zadań publicznych wymaga uwzględnienia stanu własności i praw majątkowych pozostających w dyspozycji j.s.t. (por. wyrok TK z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96). Własność komunalna jest przede wszystkim majątkowym zabezpieczeniem realizacji zadań publicznych j.s.t. (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4). Z istoty zadań własnych j.s.t. wynika, że ich finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny. Istnieje więc konstytucyjny obowiązek wyposażenia samorządu w dochody przeznaczone na realizację zadań własnych w okresie powierzenia mu tych zadań. Wyposażenie to nie polega tylko na przekazywaniu kwot, jak w przypadku zadań zleconych, ale wynika z zespołu cech i regulacji prawnych, które pozwalają łączyć harmonijnie samodzielność wykonywania i finansowania zadań z taką formą prawną, by tej samodzielności nie zniweczyć ani nie uniemożliwić w ogóle wykonywania zadania publicznego (por. wyrok TK z 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182). Organy rozpoznając niniejszą sprawę oceniły rolę BTBS sp z o.o. jako odrębnego podmiotu praw (co jest oczywiste), ale postawiły ten podmiot na równi z podmiotami, które uczyniły nakład na cudzym gruncie a przede wszystkim, tak jak strony stosunków obligacyjnych mogą domagać się swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Należy jednak wskazać, że rola BTBS sp. z o.o. jest jednak inna. Zadaniem organów było zbadanie, czy realizując zabudowę spornej działki BTBS sp. z o.o. działała jako podmiot realizujący zadania gminy, których źródłem są prawa i obowiązki zawarte w ustawie samorządowej. Organy nie oceniły też skutków materialnoprawnych związanych ze stwierdzeniem nieważności przeniesienia nieruchomości na rzecz BTBS sp z o.o. Stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc zatem trudno ocenić sytuację prawną BTBS sp z o.o. jako podmiotu związanego stosunkiem obligacyjnym. A jest to istotna okoliczność w kontekście rozliczeń i ustalenia wartości odszkodowania. Ponownie rozpoznając sprawę, wymagana jest analiza pod kątem skutków (ex tunc) unieważnienia wniesienia nieruchomości jako aportu do BTBS sp. z o.o. oraz sposobu realizacji zadań publicznych przez gminę w oparciu o przepisy ustawy samorządowej, tj. sposobu realizacji zadań własnych przede wszystkim pod względem podmiotowym w kontekście poczynionych nakładów, o ile zaistniały podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z zakresem stwierdzonych uchybień i koniecznością wyjaśnienia skuteczności wniosku z 1995 r. i podstaw do rozpoznania sprawy w oparciu o wniosek z 2004 r. oraz konieczności ponownej analizy czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przedwczesna jest ocena w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Starosta ustalił zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi. Co do zasady należy jednak wskazać, że prawidłowe zredagowanie sentencji wymagałoby określenia podmiotu zobowiązanego i uprawnionego i stwierdzenia istniejącego obowiązku. Ograniczenie się do ustalenia wysokości jest niewystarczające dla właściwego wykonania decyzji. Sąd nie podziela stanowiska organu, że bez względu na faktyczną możliwość podziału nieruchomości istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości wskutek niezrealizowania celu wywłaszczenia. Decyzja o zwrocie musi nadawać się do wykonania, a to wymaga ustalenia, że możliwy jest podział nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organów w przedmiocie oceny braku podstaw do zwrotu nieruchomości w części dotyczącej drogi publicznej z argumentacją zawartą w decyzjach. W związku ze stwierdzonymi jednak uchybieniami, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono jak w pkt 2 wyroku.