I OSK 3345/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T. B. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 46/18 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność K.T. B. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 roku sygn. akt II SAB/Sz 46/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J.(Skarżący) na bezczynność X Sp. z o.o. (Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Spółkę do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2018 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący pismem z [...] stycznia 2018 roku zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej, to jest o : 1) udostępnienie rejestru umów z 2017 roku wraz z podziałem na podmioty, z którymi zawarto umowy, datami zawarcia umów oraz wartością umowy; 2) udostępnienie umowy podpisanej [...] sierpnia 2015 roku z A. U.; umowy o świadczenie usług promocyjnych oraz umów podpisanych w latach 2015-2017 z wyżej wskazanym podmiotem. Skarżący [...] lutego 2018 roku przesłał Spółce informację o upływie terminu na udzielenie mu odpowiedzi i ponowił prośbę o jej przesłanie. Następnie wobec braku odpowiedzi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Spółki, domagając się zobowiązania Prezesa Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania i odstąpienie od obciążenia jej kosztami postępowania. Wyjaśniła, że wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie mógł zostać uwzględniony. Podkreśliła, że jest spółką prawa handlowego, a informacje wymagane przepisami prawa od spółki prawa handlowego jako informacje publiczne, są udostępnione na stronie internetowej http:[...] Nadto z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej "ustawa"), brak było podstaw prawnych do udostępnienia wnioskowanych danych. Umowy bowiem dotyczące funkcjonowania spółki zawarte przez spółkę prawa handlowego z innymi podmiotami są czynnością prawną o charakterze dwustronnym, a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Żądanie udostępnienia takich danych jak wnioskowane, wykraczałoby poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności" i naruszałoby prawa osób trzecich. Podkreśliła, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, ponieważ nie dotyczą żadnej konkretnej sprawy, co uzasadniałoby nadanie im takiego waloru, gdyż nie są związane z wykonywaniem przez Spółkę bezpośrednio czy pośrednio władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych. Odnosząc się do żądania udostępnienia informacji odnośnie umów o świadczenie usług promocyjnych, informacji na temat wartości zleceń reklamy i promocji lokalnym firmom prowadzącym portale internetowe Spółka wyjaśniła, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 roku poz. 1010 z późn. zm., dalej "ustawa z 16 kwietnia .199 roku") i dlatego nie zostały udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie opisanym na wstępie wyrokiem zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku w trybie przepisów ustawy. Wyjaśnił, że załatwienie sprawy z wniosku o udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy o może nastąpić : 1) poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy), 2) poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy), 3) przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4) poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Sąd pierwszej instancji uznał, że spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy wyjaśniając, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy Spółka, jako osoba prawna samorządu terytorialnego, zobowiązana jest do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej i do udostępnienia takiej informacji albo do odmowy jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej Przechodząc do kwestii zakresu przedmiotowego ustawy sąd wyjaśnił, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 ustawy, może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. Sąd pokreślił, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej Sąd podkreślił, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy), a przyczyny odmowy udostępnienia informacji muszą być zawarte w jej uzasadnieniu. Wskazał, że w analizowanej sprawie decyzji takiej nie wydano, dlatego przedwczesne było badanie, czy w realiach sprawy istniała możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Odnosząc się do opublikowania na stronie internetowej informacji mających walor informacji publicznych sąd wskazał, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w BIP. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Zawiadomienie to następuje w formie pisemnej. Publikacja informacji na innej stronie internetowej - nie mającej statusu strony BIP - nie powoduje jej skutecznego udostępnienia. Także zamieszczenie na stronie internetowej podmiotu informacji nie objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a jedynie związanych z treścią wniosku, nie może być uznane za udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany ustawą. Podsumowując sąd wyjaśnił, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, informacje których żądał Skarżący są w jej posiadaniu i dotyczą zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka żądanych informacji nie udzieliła i nie wydała decyzji odmawiającej udzielenia informacji, zatem pozostaje bezczynna. Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem wynikała z błędnej interpretacji przepisów ustawy mającej zastosowanie w sprawie. Sąd wziął pod uwagę również fakt, że Spółka nie jest organem administracji publicznej i niezbyt często stosuje ustawę o dostępie do informacji publicznej, zaś stosowanie tej ustawy ma charakter skomplikowany. W tej sytuacji brak było w ocenie sądu podstaw do wymierzenia grzywny, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie. Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną. Wskazała, że opiera ją zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. na zarzucie naruszenia prawa materialnego to jest art. 5 ust. 2 ustawy poprzez niezasadne uznanie, że zobowiązana była do udzielenie informacji publicznej chociaż prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymane zostało stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę złożonej w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotowa sprawa wywołana została skargą na bezczynność Spółki w udostępnieniu informacji żądanych przez Skarżącego w piśmie z [...] stycznia 2018 roku. Sąd pierwszej instancji badał zatem, czy Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że Spółka jako osoba prawna utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej a wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również w jaki sposób winien być rozpoznany wniosek o udzielenie informacji publicznej. Spółka w skardze kasacyjnej podniosła wyłącznie zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis ten przewiduje ograniczenia w dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że sąd pierwszej instancji nakazał Spółce rozpoznanie wniosku, nie przesądzając jednak, czy Spółka ma udzielić informacji w drodze czynności materialno-technicznej, dokonując ewentualnie anonimizacji części danych czy też odmówić udostępnienia informacji powołując się na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że sąd pierwszej instancji wprost wskazał w uzasadnieniu, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy winna nastąpić w decyzji. Innymi słowy, jeżeli Spółka uważa, że informacje żądane przez Skarżącego nie mogą być udostępnione z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy to powinna wydać decyzję o której mowa w art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 5 ust. 2 ustawy. Prawidłowo wskazał, że jedną z form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest wydanie decyzji odmownej, m. in. w razie uznania, że żądane informacje podlegają ochronie w świetle art. 5 ust. 2 ustawy. Sąd wskazał również na możliwość dokonania anonimizacji udostępnianych informacji. Wbrew stanowisku wyrażonemu skardze kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie nakazał udostępnienia informacji - nakazał jedynie załatwienie, wniosku w trybie przepisów ustawy. W niniejszej sprawie zakresem rozpoznania sądu pierwszej instancji objęta była wyłącznie kwestia czy Spółka jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej i czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na oba pytania, czy udzielona została odpowiedź na wniosek Skarżącego. Kwestia, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy czy też w art. 11 ustawy z 16 kwietnia 1993 roku nie była badana przez sąd pierwszej instancji. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, iż w ocenie Spółki dokumenty, których przedstawienia żądał Skarżący nie stanowią informacji publicznej. Spółka nie powiązała jednak tego twierdzenia z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu ustawy. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że może on badać wyłącznie naruszenia przepisów wskazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Sąd kasacyjny nie może zastępować wnoszącego skargę kasacyjną i dokonywać konkretyzacji zarzutów, czy też domniemywać, jaki przepis danej ustawy został w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszony. W niniejszej sprawie oznacza to, że nie jest możliwe zakwestionowanie przyjętego przez sąd pierwszej instancji poglądu, zgodnie z którym wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.