VIII SA/Wa 886/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy i Miasta P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy i Miasta [...] (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej: u.o.z) po zaopiniowaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w [...], Fundację "[...]" z siedzibą w [...]oraz dzierżawców obwodów łowieckich podjęła w dniu [...]marca 2018 r. uchwałę nr [...]w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta [...]na rok 2018" (dalej: uchwała, program). Pismem z [...]listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...]marca 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej bądź pominięcie obligatoryjnych elementów: 1. § 4 ust. 2 oraz § 13 poprzez powierzenie zadania z zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt schronisku; 2. § 6 ust. 3, § 9 oraz § 11 poprzez brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii wykonującego zabiegi sterylizacji i kastracji kotów, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ stwierdził, że prokurator dokonał nieprawidłowej interpretacji zapisów § 4 ust. 2 oraz § 13 zaskarżonej uchwały. Wskazał, że skarżący zarzucając organowi wskazanie schroniska jako podmiotu realizującego zadanie opieki nad zwierzętami pominął treść § 3 uchwały, który jasno, precyzyjnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wskazuje Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...]jako podmiot wykonujący ustawowe zadanie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wyjaśnił, że brak jest podstaw do twierdzenia, że zapis § 4 ust. 2 czy § 13 uchwały narusza art. 11a ust. 4 u.o.z., gdyż zapis ustawy pozostaje kompatybilny z § 3 i 4 uchwały, który wskazuje, że określone w § 3 i 4 zadania będą realizowane przez schronisko dla zwierząt przy ul. [...] w [...]pod nazwą "Tymczasowa Przechowalnia dla bezdomnych zwierząt" prowadzone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...]. Zatem Rada w uchwale wskazała schronisko, które zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. jest prowadzone przez podmiot uprawniony do zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Stąd dokonywanie przez prokuratora interpretacji fragmentów uchwały w oderwaniu od jej wcześniejszych zapisów, definicji i zakresów prowadzi do nieuprawnionych wniosków w zakresie naruszeń obowiązujących przepisów prawa, które w rzeczywistości nie zaistniały. W odniesieniu do zarzutu braku wskazania w § 6 ust. 3, § 9 oraz § 11 uchwały konkretnego lekarza weterynarii wykonującego zabiegi sterylizacji i kastracji kotów, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt organ oświadczył, że podmiot realizujący zadania z zakresu opieki nad zwierzętami wskazany w uchwale dysponował informacją w zakresie wskazania lekarza weterynarii, który w ramach realizacji programu realizował zadania ustawowe, o których mowa w art. 11a u.o.z., umożliwiając tym samym każdemu zainteresowanemu opieką weterynaryjną nad zwierzętami bezdomnymi skorzystanie z pomocy świadczonej przez lekarza weterynarii w ramach umowy cywilnoprawnej. Na rozprawie z 26 lutego 2020 r. prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ust.1 u.o.z. według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. W kwestii zarzutu odnoszącego się do § 4 ust. 2 oraz § 13 uchwały dotyczącego zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowym z udziałem zwierząt przez schronisko należy wskazać, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a art. 11a. Przy czym obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Stąd regulacja zawarta w § 4 ust. 2 uchwały jest niezgodna z art. 11a ust. 4 (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 816/18, publ. Lex nr 2639327). W § 6 ust. 3, § 9 i § 11 uchwały rada gminy nie wskazała konkretnego lekarza, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji kotów, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, publ. Lex nr 975201). Zatem uznać należy, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 i 8 u.o.z. Rada Gminy i Miasta powinna każdorazowo w treści przyjmowanego programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w uchwale (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. Lex nr 2449556; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.